II SA/Kr 1186/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 sierpnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A. R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z 28 sierpnia 2020 r., znak [...] o odstąpieniu od nałożenia na inwestora wykonanych robót w dwóch budynkach mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] i [...] w K., tj. firmę Firma E. Spółka Komandytowo - Akcyjna, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, wykonanych robót budowlanych, zrealizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej, polegających na zabudowie loggii i podcienia budynku od strony wschodniej oraz zmianie układu ścian wewnętrznych budynku nr [...] w K., w wyniku których doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego [...] w zabudowie bliźniaczej na budynek wielorodzinny. Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 15 października 2014 r. inwestor - Firma E. Sp. Komandytowo - Akcyjna w K. - zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki zakończenie budowy obiektu budowlanego pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan, ogrzewczą i elektr. (z WLZ nn) oraz przyłączami: wod.-kan. sanit. I kan. deszczowej na dz. nr [...] obr. [...], przebudowa zjazdu z dz. nr [...] na dz. [...] obr. jw., oraz zagospodarowaniem terenu w tym budowa i przebudowa ciągu pieszo-jezdnego na dz. nr [...] obr. [...], budowa odcinka sieci wodnej i kanalizacyjnej na dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.". Wskazał, że przedmiotowa inwestycja realizowana była w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. z 5 kwietnia 2013 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projektu budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, sprostowaną postanowieniem z 26 kwietnia 2014 r., znak: [...], która następnie przeniesiona została na rzecz nowego inwestora decyzją Prezydenta Miasta K. z 27 czerwca 2014 r., nr [...], znak: [...] W dniu 27 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na wniosek inwestora z 7 listopada 2014 r. wydał zaświadczenie, znak: ROiK [...], którym potwierdził, że nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji w sprawie użytkowania ww. dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W związku z prowadzonym z urzędu postępowaniem wyjaśniającym w dniu 12 stycznia 2017 r. inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne dwóch budynków mieszkalnych przy ul. [...] i [...] w K.. W trakcie kontroli ustalono, że w budynku nr [...] są cztery lokale mieszkalne, a w budynku [...] - jeden lokal mieszkalny. Dokonano również pomiarów zewnętrznych budynków wraz z odległościami od granic działek i budynku sąsiedniego nr [...]. Z kontroli sporządzony został protokół oraz dokumentacja fotograficzna. PINB ustalił, że w przedmiotowych budynkach wykonano roboty budowlane związane z zabudową w poziomie parteru i w poziomie piętra od strony wschodniej balkonu budynku mieszkalnego nr [...], na powierzchni ok. 2 x 10,90 m x 3,12m. Ponadto dokonano zmiany układu ścian wewnątrz budynku, w wyniku czego wydzielone zostały cztery lokale mieszkalne. Ustalono również, że roboty budowlane związane z zabudową balkonu w części parteru i piętra były wykonane w październiku 2014 r., a ich inwestorem była firma Firma A. Zawiadomieniem z 15 lutego 2017 r. PINB poinformował strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie "dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi (...) zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od warunków decyzji pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego", a postanowieniem nr [...] z 15 lutego 2017 r., , organ I instancji, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 p.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z ww. budową. Decyzją nr [...] z 31 marca 2017 r., znak ROIK [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia: 4 egzemplarzy projektu budowlanego, zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust .7 p.b., a także oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, mając na uwadze art. 20 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił, że w trakcie wykonywania robót budowlanych dokonano zmian w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych obiektu tj. kubatury budynku nr [...] przy ul. [...] w K., powierzchni zabudowy oraz zmiany zamierzonego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ przyjął, że roboty budowlane wykonane zostały w październiku 2014 r. i zakwalifikował je jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zamianie pozwolenia na budowę. Stwierdzono, że inwestor nie legitymuje się decyzją o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie wykonanych zmian. Zawiadomieniem z 4 grudnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki powiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 30.03.2017, znak: ROiK [...] W dniu 1 lutego 2018 r. stawił się w siedzibie organu pełnomocnik inwestora, który przedłożył mapę inwentaryzacji powykonawczej, informując, że była ona złożona do dokumentów zgłoszenia zakończenia robót budowlanych w dniu 15 października 2014 r., z klauzulą wniesienia do zasobów geodezyjnych UMK z 30 września 2014 r. Pełnomocnik inwestora oświadczył ponadto, że: odległości od granic wykonanych budynków [...] są zgodne z pozwoleniem na budowę oraz warunkami technicznymi; zabudowa logii oraz podcienia pod loggią od strony wschodniej budynku 100B: zawiera się w kubaturze brutto budynku, nie zmienia się powierzchni zabudowy, została wykonana po zgłoszeniu budynków do użytkowania i wydaniu przez PINB zaświadczeniu o milczącej zgodzie organu, czyli po 15 października 2014 r. Pełnomocnik inwestora oświadczył również, że roboty przy zabudowie polegały na wykonaniu przebić w ścianie ceramicznej wschodniej pomiędzy istniejącymi słupami, wykonaniem obudowy podcienia, oraz logii cegłą ceramiczną na fundamencie w obrysie budynku istniejącego. Wstawiono nową stolarkę okienną. Równocześnie wykonano podział dużego lokalu mieszkalnego ścianą ceramiczną o parametrach ogniowych, dzieląc dwa lokale mieszkalne na cztery lokale, likwidując pom. techniczne i garaż w poziomie parteru. Roboty związane z przebudową budynku 100B zakończono w lutym 2015 r. Po wykonaniu prac złożono dokumentację do WAiU UMK o wydzielenie lokali mieszkalnych. Inwestor otrzymał zaświadczenia o samodzielności lokali, których kopie przedłożył. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją nr [...] z 29 marca 2018 r., znak: ROIK [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. orzekł o odstąpieniu od nałożenia na inwestora wykonanych robót w dwóch budynkach mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] i [...] w K., tj. firmę Firma E. Spółka Komandytowo-Akcyjna, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, wykonanych robót budowlanych w dwóch budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej polegających na zabudowie loggii i podcienia budynku od strony wschodniej oraz zmiennie układu ścian wewnętrznych budynku nr [...] w K., zrealizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor wskazał, że dokonał ustaleń na podstawie: - projektu budowlanego zamiennego przedłożonego przez inwestora, tj. firmę [...] SKA z września 2017 r. zawierającego zaświadczenie o przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 27.09.2017 r., znak: [...] oraz zaświadczenie PINB o niewniesieniu sprzeciwu w sprawie użytkowania dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w K. z dnia 27.11.2014 r., - wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" obejmującego działki nr [...] i [...] obr. [...] powstałe po podziale działki nr [...] obr. jw., który obowiązuje od 11.04.2013 r., - Polskiej Normy nr PN-ISO 9836; 1997 - Właściwości użytkowe w budownictwie - Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, - mapy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku wraz z infrastrukturą techniczną z dnia 30.09.2014 r., numer [...], sporządzonej przez uprawnionego geodetę - W. S., w dacie zakończenia budowy załączonej do zgłoszenia zakończenia budowy do PINB, - oświadczenia inwestora w zakresie ustalenia czasookresu wykonania robót budowlanych przy budynkach nr [...] przy ul. [...] w K. złożone do protokołu z przyjęcia stron z 1.02.2018 r., potwierdzonego inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą obiektu i wypisem i wyrysem z ewidencji gruntów Wydziału Geodezji UMK z 2.04.2015 r. Organ wskazał, że na podstawie ww. dokumentów ustalił, iż roboty budowlane związane z przebudową budynku nr [...], usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] oraz garażu nie spowodowały zmiany parametrów technicznych budynku tj. kubatury budynku oraz powierzchni zabudowy, a ponadto zostały wykonane po zakończeniu budowy dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] (przed podziałem) w okresie od listopada 2014 do lutego 2015. Jak wskazał PINB przebudowa polegała na zabudowie loggii i podcienia budynku oraz zmianie układu ścian wewnętrznych budynku nr [...] i rezygnacji z pomieszczenia gospodarczego zabudowy. Dalej organ uznał, że dostarczona dokumentacja techniczna wskazuje na prawidłowość robót budowlanych i umożliwia prawidłowe użytkowanie obiektu budowlanego. Uznał również, że zrealizowane roboty budowlane związane z przebudową budynku nr [...] są zgodne z zapisami § 20 pkt 2 ppkt 3b obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]". W konsekwencji uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., przyjmując przy tym, że wobec braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, właściwym rozstrzygnięciem będzie decyzja o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, a nie umorzenie postępowania. Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. R.. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 28 sierpnia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odstąpieniu od nałożenia na inwestora wykonanych robót w dwóch budynkach mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] i [...] w K., tj. firmę Firma E. Spółka Komandytowe - Akcyjna, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, wykonanych robót budowlanych, zrealizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, polegających na zabudowie loggii i podcienia budynku od strony wschodniej oraz zmianie układu ścian wewnętrznych budynku nr [...] w K., w wyniku których doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego [...] w zabudowie bliźniaczej na budynek wielorodzinny. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, MWINB wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane zrealizowane zostały po zakończeniu ww. inwestycji prowadzonej w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z 5 kwietnia 2013 r. znak: [...], zatwierdzającą projektu budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji pn. jw., która sprostowana została postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2014 r. znak: [...], a następnie przeniesiona na rzecz nowego inwestora - Firma A, ul. [...], [...] - ostateczną decyzją PMK nr [...]/2014 z dnia 27 czerwca 2014 r. znak: [...] i przyjęciu jej do użytkowania, bez wniesienia sprzeciwu, przez organ nadzoru budowlanego. Powyższego ustalenia dokonano m.in. na podstawie oświadczenia pełnomocnika inwestora złożonego do protokołu przyjęcia strony z 1 lutego 2018 r. Ustalono również, że roboty zakończone zostały w lutym 2015 r. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji powyższy czasookres wykonania robót budowlanych potwierdza inwentaryzacja powykonawcza budynków sporządzona 15 września 2014 r. oraz wypis i wyrys z ewidencji gruntów Wydziału Geodezji UMK z dnia 2 kwietnia 2015 r. Organ uznał, że przedmiotowe roboty budowlane stanowią przebudowę określoną w art. 3 pkt 7a p.b., dokonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1a-1b p.b.), w wyniku której doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego 100B w zabudowie bliźniaczej na budynek wielorodzinny. Wykonane roboty budowlane, w ocenie organu, nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, ani zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. obowiązku wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem. W związku z koniecznością doprecyzowania przedmiotu postępowania poprzez wskazanie aktualnego sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego 100B w zabudowie bliźniaczej, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy. Powyższe działanie nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. A. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł o uchylenie decyzji I oraz II instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zakwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, polegające na: naruszeniu dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., poprzez odstąpienie od nałożenia na inwestora wykonanych robót budowlanych zrealizowanych w dwóch budynkach oznaczonych numerami [...] w K. przy ulicy [...], obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy wykonane przez inwestora prace budowlane, polegające na zabudowie tarasów i balkonów, oraz prace polegające na zmianie układu ścian konstrukcyjnych wewnątrz budynków, doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów technicznych budynków i nie mogły zostać wykonane po zakończeniu robót budowlanych zrealizowanych rzekomo zgodnie z projektem do października 2014 r. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zabudowania loggii. Według projektu budowlanego pierwotnie budynek nie miał loggii rozumianej jako wnęka zadaszona i otoczona ścianami z trzech stron. Pierwotnie projekt przewidywał wybudowanie budynku z tarasem oraz balkonem. Zabudowanie tych elementów, co jest okolicznością niesporną, jest istotną zmianą projektu mającą wpływ na kubaturę budynku i kwalifikującą się jako roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego doszło w sprawie do radykalnej zmiany konstrukcji budynku od strony wschodniej. W miejscu, gdzie miał być garaż przylegający do ściany nośnej, wykonano kilka pomieszczeń mieszkalnych, przesuwając jednocześnie ścianę od strony wschodniej. Zdaniem skarżącego, za całkowicie nieracjonalne uznać należy tłumaczenia inwestora, który twierdził, że prace te wykonał po dniu 15 października 2014 r. Oznaczałoby to, że musiałby on po wykonaniu prac "zgodnie z projektem" dokonać radykalnego przekształcenia konstrukcji budynku, co jest wykonalne, ale wymagałoby dużych nakładów finansowych i nowych wzmocnień konstrukcji, na co nie ma śladu w budynku. W jego ocenie znamiennym jest fakt, że w niniejszej sprawie nie zdołano odnaleźć dziennika budowy, obrazującego wykonywanie prac do dnia 15 października 2014 r. Skarżący podkreślił, że wystąpienie ze skargą jest w pełni zasadne i nie jest motywowane, wbrew twierdzeniom organu administracji, kwestiami dotyczącymi służebności drogi koniecznej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z 28 sierpnia 2020 r., którą organ ten odstąpił od nałożenia na inwestora wykonanych robót w dwóch budynkach mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] w K. [...] w K., tj. Firma E. Spółka Komandytowo-Akcyjna, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, wykonanych robót budowalnych, zrealizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, polegających na zabudowie loggii i podcienia budynku od strony wschodniej oraz zmianie układu ścian wewnętrznych budynku nr [...] w K., w wyniku których doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego [...] w zabudowie bliźniaczej na budynek wielorodzinny. Decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 1333, dalej: p.b.). Zaskarżona decyzja wydana została więc w ramach tzw. procedury naprawczej. Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, zgodnie z art. 50 ust. 2 p.b., należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Można również nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Z mocy art. 50 ust. 4 p.b. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (ust. 5). Dalszy etap procedury naprawczej reguluje art. 51 p.b., który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Stosownie do art. 51 ust. 3 p.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 p.b.). Na podstawie art. 51 ust. 6 p.b. przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do art. 51 ust. 7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Rozpocząć należy od tego, że zaskarżona decyzja o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, wydana została po uprzednim wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji nr [...] z 31 marca 2017 r. nakładającej na inwestora Firma A obowiązek sporządzenia i przedstawienia m.in. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta stała się ostateczna. W konsekwencji wydania powyższej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wszczął z urzędu postępowanie w sprawie sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego ww. ostateczną decyzją PINB (k. 21 akt ROiK [...]). W toku postępowania organ odstąpił jednak od sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 31 marca 2017 r., na co wskazuje treść adnotacji urzędowej sporządzonej 1 lutego 2018 r., dochodząc do przekonania, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że przedmiotowe roboty budowlane należy rozpatrywać w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1, tj. wykonanie robót budowlanych w obiekcie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dostrzec trzeba, że zawiadomienie z 2 lutego 2018 r. skierowane do stron postępowania informujące o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.), nie wyjaśniało należycie tej kwestii i w istocie wprowadzało strony w błąd. Tym samym doszło w tym przypadku do naruszenia zasad wyrażonych w art. 8 i 9 k.p.a., tj. zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady informowania. Niezależnie jednak od uchybienia zasadom wyrażonym w art. 8 i 9 k.p.a., należy wskazać, że poczynione w sprawie ustalenia nie uzasadniały zmiany stanowiska organu co do czasu wykonania robót budowlanych oraz kwalifikacji robót. Przede wszystkim jednak poczynione ustalenia nie umożliwiały organowi odstąpienia od realizacji obowiązku sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z 31 marca 2017 r. Jak bowiem wynika z przywołanych wyżej przepisów regulujących postępowanie naprawcze, po upływie terminu organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4) albo – w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku lub sporządzenia projektu budowlanego, który nie może być zatwierdzony – decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego w całości lub w części lub przywrócenie do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 p.b.). Zauważyć trzeba w tym miejscu specyfikę postępowania naprawczego, które ma charakter etapowy, chyba że brak jest możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót (doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem); wówczas postępowanie kończy decyzja, o której stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. W pozostałych przypadkach procedura naprawcza ma zasadniczo dwa etapy. Pierwszy etap rozpoczyna postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, a kończy decyzja nakładająca obowiązki wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 albo 3. Drugi etap, będący konsekwencją pierwszego, zmierza do wydania decyzji sprawdzającej wykonanie obowiązku określonego w decyzji kończącej etap pierwszy. Dostrzec należy również, że przepisy regulujące oba etapy procedury naprawczej mają charakter bezwzględnie wiążący, tak organy, jak i strony postępowania. W konsekwencji wydanie decyzji nakładającej obowiązek, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 p.b. implikuje obowiązek organu przeprowadzenia postępowania sprawdzającego i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3, 4 lub 5 p.b., od którego organ ten nie może odstąpić. Wobec tego, skoro w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor wydał decyzję o nałożeniu obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, stwierdzając wykonanie robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, obowiązkiem tego organu było przeprowadzenie postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 lub 5 p.b. Tym samym organ nadzoru budowlanego nie mógł odstąpić od przeprowadzenia postępowania sprawdzającego z tej przyczyny, że w wyniku dokonanej reasumpcji materiału dowodowego uznał wydanie nr [...] z dnia 31 marca 2017 r. nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego za "nieuprawnione". Organ ten był bowiem związany własną decyzją nr [...] z 31 marca 2017 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego, która pozostawała w obrocie prawnym, nie zostało od niej wniesione odwołanie, ani skarga do sądu administracyjnego. Podkreślić wypada w tym miejscu, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Trwałość decyzji ostatecznej ujmowana jest w doktrynie jako podstawowa wartość demokratycznego państwa prawnego, a zasada ogólna wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. – jako czynnik stabilizujący oparte na decyzji skutki prawne - jako jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego, z którego wywodzi się tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji (B. Adamiak, komentarz do art. 16, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2021). A zatem tylko wyeliminowanie ww. ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w sposób dopuszczony w art. 16 k.p.a. mogłoby spowodować powrót postępowania naprawczego do poprzedniego etapu, tj. wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 p.b. Na marginesie tylko należy wskazać, że w postępowaniu sprawdzającym nie zgromadzono nowego materiału dowodowego pozwalającego na odmienną ocenę tego, w jakich okolicznościach i kiedy doszło do wykonania robót budowlanych ocenionych w decyzji nr [...] z 31 marca 2017 r. jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak też pozwalającego na odmienną kwalifikację robót budowlanych niż dokonana w ww. decyzji. Organ uznał, że roboty budowlane związane z zabudową ścianami zewnętrznymi przestrzeni podcienia w parterze oraz wypełnienie ścianami zewnętrznymi loggii na wysokości 1 piętra budynku nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] (przed podziałem nr [...]) stanowią przebudowę obiektu budowlanego, nie zmieniającą jego charakterystycznych parametrów technicznych, nadto zrealizowane zostały po zakończeniu inwestycji i przyjęciu do użytkowania bez wzniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego, przyjmując bezkrytycznie wyjaśnienia inwestora złożone w postępowaniu sprawdzającym. Wyraźnie jednak należy zaakcentować, że w okolicznościach sprawy nie było prawnych podstaw do podważania wcześniejszego stanowiska Powiatowego Inspektora wyrażonego w ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowalnego zamiennego. Rozstrzygnięcie to stanowiło konsekwencję ustalenia, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w wyniku których doszło do zmiany istotnych parametrów obiektu budowlanego, tj. kubatury oraz powierzchni zabudowy, a także zmiany sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego jednorodzinnego na wielorodzinny. Tym samym należało przyjąć, że okoliczności faktyczne związane z czasem wykonania robót budowlanych i ich kwalifikacją organ nadzoru budowlanego badał na pierwszym etapie postępowania naprawczego. Stanowiły one istotną determinantę postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ale mogły być dalej weryfikowane przez organ nadzoru budowlanego aż do momentu wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Inwestor mógł kwestionować ustalenia organu, wnosząc zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót, a dalej – wnosząc odwołanie od decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Jak wskazuje się w doktrynie, "w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 strony postępowania mogą kwestionować zarówno sam fakt, że w ocenie organu ma miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak i zakres obowiązków nałożonych w decyzji czy też termin wyznaczony przez organ do ich wykonania" (A. Gliniecki, komentarz do art. 51, teza 12, w: A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, WK 2016). W przedmiotowej sprawie inwestor nie tylko wcześniejszych rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego nie kwestionował, co sporządził i przedłożył projekt budowlany zamienny, realizując nałożony przez organ obowiązek. Wobec tego należało uznać, że błędnie organ zidentyfikował zakres prowadzonego postępowania jako "obowiązek zbadania, czy wykonane roboty wymagają przeprowadzenia czynności bądź dodatkowych robót w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem" (s. 6 decyzji MWINB). Błędnie również uznał, że dopuszczalne jest na tym etapie postępowania naprawczego, wobec obowiązywania ostatecznej decyzji nr [...] r. z 31 marca 2017 r., wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Konsekwencją powyższego było niezrealizowanie przez organ nadzoru budowalnego obowiązku dokonania sprawdzenia wykonania nałożonego w decyzji nr [...] r. z 31 marca 2017 r. obowiązku, tj. w szczególności dokonania oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego w zakresie przysługującej temu kompetencji do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (vide art. 51 ust. 4 p.b.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprawdzie, że organ uznał przedłożony projekt budowlany za materiał dowodowy podlegający jego ocenie; poczynił bowiem na jego podstawie ustalenia służące za podstawę wydanej decyzji. Nie wiadomo jednak, jakie kryteria oceny przyjął. Tymczasem tylko pobieżna analiza zalegającego w aktach egzemplarza projektu budowlanego wskazuje, że przedłożona dokumentacja nie odpowiada inwestycji zrealizowanej, skoro już karta tytułowa projektu określa nazwę inwestycji z pominięciem tego, że wskutek wykonanych robót budowlanych budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w K. stał się budynkiem wielorodzinnym. W okolicznościach sprawy bezsporne jest, że wskutek wydzielenia czterech lokali mieszkalnych w miejsce dwóch, w budynku oznaczonym w projekcie pierwotnym jako budynek A (obecnie budynek nr [...]), budynek ten stał się budynkiem wielorodzinnym. Zgodnie z art. 3 pkt 2a p.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumieć należy budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Skoro sporny budynek posiada cztery wydzielone lokale, bez wątpienia stanowi budynek wielorodzinny. Podkreślić należy również, że organ nadzoru budowlanego, w ramach posiadanej kompetencji, powinien był dokonać oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania trenu, uwzględniając stan prawny istniejący na dzień orzekania. W przedmiotowej sprawie na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji (29 marca 2018 r.) sporny obiekt budowlany znajdował się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" zatwierdzonego uchwałą nr LXVII/978/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2013 r. Działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenach ZPo.3 – tereny zieleni – przeznaczonych pod ogrody i zieleń towarzyszącą. Organ przyjął, że zgodnie z § 20 miejscowego planu dopuszczalna była przebudowa istniejących budynków, a nadto brak było zakazu zmiany sposobu istniejących budynków. Organ II instancji podzielił to ustalenie. Tymczasem na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy (28 sierpnia 2020 r.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" już nie obowiązywał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził bowiem nieważność tego planu wyrokiem z 7 marca 2016 r., sygn. II SA/Kr 114/16, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1644/16, oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej K. od wyroku WSA w Krakowie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy tę okoliczność dostrzegł, jednak jej nie uwzględnił w sposób właściwy. Ocenił bowiem zgodność robót budowlanych z miejscowym planem obowiązującym w dacie wykonania tychże robót. Sąd nie podziela również dokonanej w zaskarżonej decyzji oceny zgodności wykonanych robót z § 20 ust. 2 pkt 3 lit. b ww. miejscowego planu. Zdaniem Sądu wyrażona tam norma nie dopuszczała wprowadzenia na tym obszarze zabudowy wielorodzinnej, nawet jeśli przyjąć, że miało to miejsce wskutek przebudowy istniejącego budynku jednorodzinnego. Odmienna ocena Sądu w tym zakresie nie ma jednak dla sprawy istotnego znaczenia, skoro przyjęte zostało, że na tym etapie postępowania naprawczego obowiązkiem organu było zbadanie możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, z uwzględnieniem obowiązujących aktualnie (na dzień orzekania przez organ administracji) przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach kompetencji wynikającej z art. 51 ust. 4 p.b. W tych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.) oraz istotnym naruszeniem przepisów procesowych (art. 7, 8, 9 i art. 77 § 1 k.p.a.), które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ podejmie czynności zmierzające do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 lub 5 p.b., z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej przez Sąd. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 p.p.s.a.