II SA/Kr 1188/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi H.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Starosta G. decyzją z [...] lipca 2008 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi A. P. na inwestycję pn.: "przebudowa części parteru budynku przy ulicy [...] w G. wraz z wykonaniem wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej, gazowej i elektrycznej na działce nr 1 położonej przy ulicy [...] w G.". Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. - plan nr 3 [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady M. G. z 26 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), a także z wymaganiami ochrony środowiska oraz z przepisami szczególnymi, w tym techniczno-budowlanymi. Organ I instancji wskazał, że podczas prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, strony zostały powiadomione o planowanej inwestycji zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego z 3 kwietnia 2007 r. W wyniku złożonych przez strony postępowania uwag dotyczących zakresu planowanych robót jak i zmian własnościowych powstałych w wyniku śmierci jednej ze współwłaścicielek budynku L. K., organ I instancji postanowieniem z 10 maja 2007 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu ustalenia spadkobierców po zmarłej współwłaścicielce budynku. Sąd Rejonowy w G. [...] czerwca 2008 r. przekazał pisemną informację, iż spadkobiercami po zmarłej L. K. są R. K. oraz E. L.. W związku z ustąpieniem przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania postanowieniem z 17 czerwca 2008 r. podjęto przedmiotowe postępowanie. Dodatkowo pismem z 18 czerwca 2008 r. udzielono odpowiedzi na pozostałe uwagi podnoszone przez strony postępowania informując ponownie, iż kwestię udostępnienia lokalu w celu wykonania zamierzonych robót budowlanych, rozstrzygnął Sąd Rejonowy w G. postanowieniem z [...] marca 1998 r., sygn. akt [...], nakazując współwłaścicielom obiektu udostępnienie lokalu w celu wykonania zamierzonych robót. Tym samym rozstrzygnięto kwestię ewentualnej zgody współwłaścicieli budynku na przeprowadzenie planowanych robót. Następnie organ I instancji podał, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 cyt. ustawy inwestor dostarczył wszystkie wymagane dokumenty, w tym wszystkie uzgodnienia, pozwolenia i opinie innych organów oraz dokument wskazujący, że inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym decyzją w czasie prowadzonego postępowania. Organ wskazał, że inwestycja nie narusza interesów osób trzecich chronionych art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. C., która zarzuciła organowi pierwszej instancji wydanie decyzji z naruszeniem prawa podając, że decyzja wydana została przed rozpatrzeniem jej zażalenia na postanowienie Starosty G. z [...] czerwca 2008 r. o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Ponadto skarżąca podała, że aktualnie przed Sądem Rejonowym w G. pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie o zmianę postanowienia wstępnego z [...] marca 1998 r. Skarżąca wskazała również, że objęty wnioskiem o wydanie pozwolenia na przebudowę budynek jest obiektem starym, ponad 100-letnim, posiadającym zniszczone elementy konstrukcyjne, a zatem prowadzenie w nim robot budowlanych bez ekspertyzy konstrukcyjnej może spowodować zagrożenie, w tym zagrożenie pożarowe, dla mieszkańców i użytkowników budynku. Wojewoda decyzją z 29 września 2008 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji podał, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stało się ostateczne 22 września 2008 r. w wyniku wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia. Organ II instancji wskazał jednak, że Starosta G. który wydał to postanowienie nie wstrzymał jego wykonania do czego upoważniał go art. 143 kpa, zgodnie z którym wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Tym samym zarzut odwołującej o wydaniu przez Starostę G. decyzji z naruszeniem prawa z tego tytułu, że wydana została ona przed rozpatrzeniem jej zażalenia nie może być uwzględniony. Odnosząc się do kwestii zawartej w informacji skarżącej o trwającym aktualnie przed Sądem Rejonowym w G. postępowaniu o zmianę postanowienia wstępnego z [...] marca 1998 r. organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny w G. sygn. akt [...] z [...] czerwca 2008 r. adresowane do Starosty G., z którego wynika, że w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności spadkobiercami po L. K. są R. K. i E. L. na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w K. W zakończeniu w/w pisma Sąd Rejonowy w G. stwierdza, że w/w postanowienie jest podstawą do kontynuowania postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku A. P. oraz stwierdza, że "w praktyce orzecznictwa administracyjnego przyjęte jest, że stanowiska Sądu są wiążące dla organów administracji publicznej." W tej sytuacji organ pierwszej instancji uznając, że ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, postanowieniem będącym przedmiotem zażalenia z 17 czerwca 2008 r., podjął zawieszone postępowanie. Organ II instancji podał, że skarżąca kilkakrotnie w trakcie prowadzonego postępowania oraz w odwołaniu z 6 sierpnia 2008 r. podnosiła, że objęty wnioskiem o wydania pozwolenia na przebudowę budynek jest obiektem starym, ponad 100-letnim, posiadającym zniszczone elementy konstrukcyjne, a zatem prowadzenie w nim robót budowlanych bez ekspertyzy konstrukcyjnej może spowodować zagrożenie, w tym zagrożenie pożarowe, dla mieszkańców i użytkowników budynku. Organ II instancji wskazał jednak, że jak wynika z akt sprawy do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisane pod odpowiedzialnością karną oraz dokumentację projektową zawierającą projekt budowlany sporządzony prze osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Do projektu dołączono również wymaganą przepisem § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3. 07. 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133) ocenę techniczną wykonaną prze osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Autor tego opracowania przywołanego w decyzji Starosty G. stwierdza, że część budynku na parterze, podlegająca przebudowie, obecnie pełni funkcję handlową (sklep z odzieżą wraz z zapleczem), zaś wykonane elementy budynku i sam zakres robót budowlanych, objęty projektem budowlanym nie zmieniając funkcji lokalu, nie spowoduje dociążenia stropów oraz nie zagrozi bezpieczeństwu. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła H. C., zarzucając, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności z pominięciem praw strony tj. współwłaścicieli do wyrażenia zgody na przebudowę części budynku w G. przy ul. [...] w zakresie i rozwiązaniach zatwierdzonego projektu. Nadto zarzuciła nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy dotyczących stanu technicznego przedmiotowego budynku. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji 29 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając sprawę stwierdził, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1188 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji z 8 lipca 2007 r. zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę dla A. P. inwestycji polegającej na przebudowie części parteru budynku przy ul. [...] w G. wraz z wykonaniem wewnętrznej instalacji wodno – kanalizacyjnej, gazowej i elektrycznej na działce 1 położonej przy ul. [...] w G. Jak wynika zarówno z oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jak i z wypisu uproszczonego z rejestru gruntów z 5.04.2007 r. działka nr 1 oraz znajdujący się na niej przedmiotowy budynek stanowią przedmiot współwłasności następujących osób: H. C., L. K., A. K. i A. P., przy czym spadkobiercami po L. K., zmarłej w dniu [...].02.2007 r., są R. K. i E. L.. Budowa obiektu budowlanego, przebudowa obiektu budowlanego na nieruchomości, objętej współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.), a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2066/06, LEX nr 304105). W niniejszej sprawie organy administracji publicznej uznały, że inwestor posiada zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, albowiem przedłożył postanowienie wstępne Sądu Rejonowego w G. z [...] marca 1998 r. sygn. akt [...] w sprawie z wniosku L. K. o stwierdzenie nabycia spadku, dział spadku i zniesienie współwłasności. Jak wynika z treści tego postanowienia w pkt I oddalono wniosek o zasiedzenie lokalu mieszkalnego składającego się z pomieszczeń oznaczonych nr A, B, C, D, E, F, G, H na planach biegłego do spraw budowlanych A. M., w pkt II uznano za usprawiedliwione dokonanie wyodrębnienia własności lokali mieszkalnych i użytkowych przy uwzględnieniu podziału parteru budynku według wersji 3A biegłego A. M. i w tym celu upoważniono uczestniczkę A. P. do wykonania prac adaptacyjnych przewidzianych w opinii biegłego, w pkt III nakazano uczestnikom H. W. – C. i A. W. udostępnienie lokalu znajdującego się na parterze sklepu przedmiotowego budynku od ul. [...] w celu wykonania zleconych robót adaptacyjnych. Niemniej jednak zdaniem Sądu postanowienie wstępne wydane w sprawie z wniosku L. K. o stwierdzenie nabycia spadku, dział spadku i zniesienie współwłasności nie powoduje przeniesienia prawa własności do dysponowania nieruchomością na rzecz tylko jednego ze współwłaścicieli – A. P. jednocześnie inwestora w przedmiotowej sprawie, który uprawniony byłby do zadysponowania nieruchomością na cele budowlane w imieniu wszystkich pozostałych współwłaścicieli. Zgodnie bowiem z art. 199 kc do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Brakująca zgoda opierających się współwłaścicieli może zostać zastąpiona zapadającym w postępowaniu nieprocesowym postanowieniem sądu "zezwalającym" na dokonanie zamierzonej czynności. Jest to odrębne postępowanie od postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, działu spadku i zniesienia współwłasności. Stąd takie postanowienie wstępne nie może stanowić postanowienia, które zezwala na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, jaką niewątpliwie jest zadysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Następnie należy stwierdzić, że zgoda współwłaścicieli nieruchomości wymagana od inwestora, wykazująca jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi być zgodą wyraźną. Brak zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na prowadzenie przez inwestora prac budowlanych należy uznać za niespełnienie wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2004 r. sygn. akt IV SA 589/03, Lex nr 160739). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w niniejszej sprawie zarówno skarżąca w piśmie z 26.04.2007 r. jak i A. K. w piśmie z 23. 03. 2007 r., skierowanych do Starosty G. poinformowały, że nikt z nimi nie uzgadniał przebudowy przedmiotowego budynku, którego są współwłaścicielkami, a nadto podniosły nie wyrażają zgody na przedmiotową przebudowę. W tym stanie rzeczy należy uznać, że inwestor nie przedłożył oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a tym samym nie został spełniony wymóg wynikający z przepisów materialnych tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Mając zatem na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a, który stanowi, że sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. w pkt II Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w związku z uwzględnieniem skargi.