II SA/Kr 1189/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi F.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na użytkowanie budynku skargę oddala Komisariat Policji w J. pismem z dnia [....] .07.2005 r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. , że F.J. od grudnia 2004 r. mieszka w budynku na działce nr [....] bez wymaganego odbioru technicznego budynku. Organ nadzoru budowlanego pismem znak: [....] z dnia [....] .08.2005 r. powiadomił F.J. o powyższej informacji, zobowiązując go do ustosunkowania się do niej w terminie 14 dni. Pismem z dnia 12.08.2005 r. znak: [....] na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zmianami) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. stwierdził przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy i o zamiarze użytkowania budynku mieszkalnego położonego w L. na działkach ewidencyjnych nr nr [....] , inwestor: F.J. W dniu [....] .08.2005 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. wpłynęło pismo F.J. , w którym stwierdził on, że dane przekazane przez Komisariat Policji w J. są nieprawdziwe i nieaktualne, na co wskazuje pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o potwierdzeniu przyjęcia budynku do użytkowania, znak: [....]. Pismem z tej samej daty tj. z [....] .08.2005 r., znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. stwierdził, że jego wcześniejsze potwierdzenie z dnia [....] .08.2005 r. o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zamiarze użytkowania budynku mieszkalnego jest nieskuteczne. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że F.J. wiedział o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego bez dopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 54 ust. Prawo budowlane (na co wskazuje dowód doręczenia zawiadomienia w dniu 8.08.2005 r.) i powyższy fakt zataił przy składaniu w dniu [....] .08.2005 r. w Inspektoracie zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku. Pismem z dnia [....] .08.2005 r. F.J. zaskarżył pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [....] .08.2005 r. do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , wnosząc o uznanie niedopuszczalności rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz umorzenie postępowania. Wskazał, że nie można cofnąć rozstrzygnięcia wydanego prawidłowo, a za takie uważa on rozstrzygnięcie z dnia 12.08.2005 r. Ponadto zaprzeczył, że w dniu 8.08.2005 r. doręczono mu postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego użytkowania budynku i podkreślił, że nie zataił przed organem żadnej informacji. Postanowieniem z dnia 29.09.2005 r., znak [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w oparciu o art. 134 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [....] .08.2005 r. nie zawiera podstawy prawnej ani rozstrzygnięcia, co pozwoliłoby je uznać za decyzję administracyjną. Dokument ten nie jest decyzją, lecz pismem urzędowym informującym o stwierdzeniu nieskuteczności dokonanego potwierdzenia przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia z dnia 12.08.2005 r. o zamiarze użytkowania budynku mieszkalnego. Powyższe postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. F.J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10.07.2007 r., sygn. akt II SA/Kr 26/06 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [....] .08.2005 r. zawiera wszystkie cechy konstytutywne aktu administracyjnego: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu. Zawiera ono również sformułowanie rozstrzygnięcia poprzez wskazanie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. "stwierdza, iż dokonanie potwierdzenia (...) przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia (...) o zamiarze użytkowania budynku mieszkalnego (...) jest nieskuteczne". Według Sądu z treści tego pisma wynika wola organu administracji publicznej skierowana na wywołanie skutków prawnych, a to kwalifikuje powyższe pismo jako decyzję administracyjną. Sąd stwierdził więc, że organ odwoławczy powinien rozpoznać złożone odwołanie i ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 18 sierpnia 2005 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19.09.2008 r., znak: [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania F.J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 18.08.2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że pismo organu I instancji z dnia [....].08.2005 r. znak: [....] posiada cechy decyzji administracyjnej. Wydano ją w oparciu o art. 54 ustawy Prawo budowlane i stanowi ona sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania. Jednak zdaniem MWINB wniesienie sprzeciwu, mając na uwadze treść art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, należy uznać za przedwczesne. Wskazana w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia (pisma) przyczyna wydania sprzeciwu bez przeprowadzenia kontroli obiektu i protokolarnego potwierdzenia wskazanego faktu przez Komisariat Policji wskazuje, że organ I instancji wydał sprzeciw bez ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Organ podkreślił, że na przeprowadzenie kontroli i wydanie sprzeciwu PINB miał 21 dni. Dlatego MWINB stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien mieć na uwadze, że w terminie 21 dni od otrzymania akt z WINB winien ponownie rozpatrzyć wniosek z dnia 10.08.2005 r. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie F.J. wnosząc o jej zmianę w ten sposób, by uchylała decyzję PINB w N. z dnia 18.08.2005 r. i umarzała postępowanie przed organem I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zdaniem skarżącego jest niedopuszczalne, aby organ I instancji po upływie 21 dni od dokonanego w dniu 12.08.2005 r. zgłoszenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego mógł podejmować rozstrzygnięcie co do wniesienia sprzeciwu. Termin wyrażony w art. 54 § 1 prawa budowlanego jest zawity, co oznacza że czynności podjęte po jego upływie są bezskuteczne. Dlatego nie jest prawnie możliwe, aby po upływie ponad 3 lat organ I instancji mógł wyrażać taki sprzeciw. Skarżący wskazał ponadto, że nawet gdyby uznać za dopuszczalne wniesienie sprzeciwu mimo upływu tak długiego okresu od dokonania zgłoszenia przystąpienia do użytkowania, to termin do jego wniesienia powinien biec nie od daty zwrotu akt administracyjnych organowi I instancji - jak to wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz od dnia doręczenia decyzji z dnia 19.09.2008 r. Wynika to z treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby zdaniem skarżącego do nieograniczonego czasowo okresu, gdy organ może wyrażać sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Dodatkowo skarżący podniósł, że podstawą do wydania w dniu 18.08.2005 r. sprzeciwu było ujawnienie rzekomego faktu przystąpienia do użytkowania domu mieszalnego przed dokonaniem zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. Żaden przeprowadzony dowód nie wykazał jednak powyższego stanu, a ewentualne czynności kontrolne przeprowadzone po znacznym upływie terminów nie będę miarodajne. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że zaistniała w przedmiotowej sprawie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części wyklucza możliwość uzupełnienia tego postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. W tej sytuacji zasadne było wydanie orzeczenia kasacyjnego i przekazanie sprawy I instancji celem powtórnego jej rozpatrzenia. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. słusznie uznał pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 18.08.2005 r., znak: [....] za decyzję o wniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia o zakończeniu budowy i o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego położonego w L. na działkach ewidencyjnych nr nr [....] . Mimo, że pismo to nie zawierało pouczenia o przysługującym stronie odwołaniu, F.J. wniósł środek zaskarżenia w terminie i organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać wniesione odwołanie. Prawidłowo również w zaskarżonej decyzji zastosowano art. 138 § 2 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie z dnia 18.08.2005 r. zostało wydane przedwcześnie, bez ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, a jego uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Jedyną wskazaną w tym uzasadnieniu okolicznością jest fakt, że przy składaniu w dniu 12.08.2005 r. zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania F.J. zataił, iż toczy się postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania. Taka okoliczność nie jest wystarczająca do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 54 prawa budowlanego. Odnośnie przesłanek zastosowania art. 54 prawa budowlanego należy powołać się na stanowisko Z. Niewiadomskiego ("Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 549): "Ustanawiając 21-dniowy termin dla właściwego organu do zgłoszenia sprzeciwu wobec zamierzonego użytkowania obiektu budowlanego, ustawodawca daje temu organowi możliwość wypowiedzenia się w kwestii spełnienia kryteriów umożliwiających przystąpienie do użytkowania danego obiektu, w tym jego zgodności z przepisami i warunkami pozwolenia na budowę. Zgłoszenie sprzeciwu jest możliwe w szczególności, gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w konsekwencji wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie". Ustalenie, czy w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu na podstawie art. 54 prawa budowlanego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co nie jest możliwe w postępowaniu przed organem II instancji. Z tego względu słusznie uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie ma przy tym racji skarżący twierdząc, że postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie na skutek upływu ponad 2 lat od jego wszczęcia stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 54 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ma 21 dni na wniesienie sprzeciwu. Sprzeciw ma formę decyzji administracyjnej, od której strona może złożyć odwołanie. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę na nowo, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i stan prawny istniejący w dacie rozstrzygania. W myśl art. 129 § 2 k.p.a. na wniesienie odwołania strona ma 14 dni od daty doręczenia decyzji I instancji, a zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w terminie miesiąca od otrzymania odwołania. W kontekście tych okoliczności nie można podzielić argumentacji skarżącego, iż upływ 21 dni od dokonania zgłoszenia zawsze powoduje konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, bowiem jest to termin zawity. Uwzględniając wskazane wyżej przepisy procesowe dotyczące terminów załatwiania spraw nie jest praktycznie możliwe rozstrzygnięcie sprawy w obu instancjach w terminie 21 dni od złożenia przez stronę zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania. Zastosowanie argumentacji skarżącego prowadziłoby więc do wniosku, że praktycznie każde wniesienie odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 54 prawa budowlanego powodowałoby konieczność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w I instancji. Takiej oceny nie można podzielić. Termin wyznaczony przez art. 54 to termin do wydania decyzji o sprzeciwie w I instancji. Późniejsze wniesienie odwołania nie powoduje, że sprawa staje się bezprzedmiotowa, skutku takiego nie wywołuje również kasatoryjne orzeczenie organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Możliwość uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia dotyczy wszystkich decyzji, także tych, dla których przepisy szczególne przewidują określony termin wydania (np. art. 54 i art. 30 ust. 5 prawa budowlanego). Konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji mimo upływu zakreślonych przepisami terminów, ani też ewentualne utrudnienia dowodowe nie powodują konieczności umorzenia postępowania przed organem I instancji. Po przekazaniu sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w N. sprawa będzie toczyć się od nowa. Analogiczne stanowisko w odniesieniu do sprzeciwu wydawanego na podstawie art. 30 ust. 5 prawa budowlanego zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydając w dniu 23.06.2006 r. wyrok w sprawie sygn. II SA/Bk 623/05 (LEX nr 307931), w którym stwierdzono: "Dla zachowania 30-dniowego terminu do wyrażenia sprzeciwu wobec zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych, wystarczające jest wydanie w ciągu 30 dni od zgłoszenia zamiaru budowy pierwszej decyzji, a wszystkie kolejne w tej sprawie, w razie uchylenia pierwszej decyzji wyrażającej sprzeciw i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, mogą być wydane w czasie późniejszym z zachowaniem normalnego toku proceduralnego". Dlatego też nie można podzielić zarzutu skarżącego, że [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylając zaskarżoną decyzję winien był umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Również bezzasadne jest stwierdzenie skarżącego, że po decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19.09.2008 r., znak: [....] termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez PINB w N. zaczyna biec od dnia doręczenia temu organowi decyzji MWINB, bez względu na zaskarżenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Art. 61 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi wprawdzie, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazuje na to wykładnia systemowa powołanego przepisu. Dalsze paragrafy art. 61 p.p.s.a. pozwalają organowi administracji bądź sądowi wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności po wniesieniu skargi, a także regulują sposób wydania przez sąd postanowienia w tej sprawie, możliwość jego zmiany oraz wpływ wyroku na postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Analizując cały ten przepis należy wysunąć wniosek, że jego § 1 posługuje się pojęciem "wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności" w tym samym znaczeniu, co pozostałe paragrafy. Z utrwalonego orzecznictwa wynika zaś, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do tych decyzji, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 21.12.2007 r. sygn. akt II SA/Kr 655/07 (niepublikowane) wskazał: "Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis. W-wa 2005, str. 295). (...) Orzeczenia organów administracji o skutkach wyłącznie procesowych, które nie przyznają stronom praw ani nie nakładają na nie obowiązków, ze swej istoty nie podlegają wykonaniu". Decyzja organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ma skutek wyłącznie procesowy i nie podlega wykonaniu w rozumieniu art. 61 p.p.s.a., a w konsekwencji przepis ten nie ma do niej zastosowania. Po prawomocnym zakończeniu sprawy sądowoadminis-tracyjnej termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi, o czym stanowi art. 286 § 2 p.p.s.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).