II SA/Kr 1190/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie WSA: Grażyna Firek Piotr Głowacki Protokolant: Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w K. na decyzję Wojewody z dnia 22 kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala Decyzją z dnia 22 kwietnia 2003 r., znak [...], działając na podstawie art. 9a, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 46 poz. 543 z 2000 r. - tekst jednolity / w związku z art. 127 § 2 i art. 138 § l pkt l k.p.a, po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak; [...] orzekającej o zwrocie na rzecz M. J. niezabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w K. przy ul. W. oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. jako działka nr [...] o pow. 1310 m2 obręb [...] - Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, co następuje: Wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 1102 m2 i nr [...] o pow. 1088 m2 na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1982 r. i z dnia [...] stycznia 1983 r. znak: [...]. Cel wywłaszczenia został określony już wcześniej w decyzji z dnia [...] września 1981 r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowa Szpitala z Polikliniką dla KW MO w K.. Część nieruchomości stanowiącej przedmiot roszczenia o zwrot - oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o pow. 1310 m2 - nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Skoro spełniona została przesłanka zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, należało orzec ojej zwrocie. Odwołanie od przedmiotowej decyzji w części orzekającej o zwrocie na rzecz M. J. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1310 m2 złożył Zakład Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o jej uchylenie w pkt 1-4 i orzeczenie o odmowie zwrotu na rzecz M. J. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1310 m2. W uzasadnieniu odwołania zarzucono błędną interpretację art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bowiem nie utraciła mocy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, podjęte zostały na nieruchomości prace związane z celem wywłaszczenia, których rozpoczęcie wyklucza zwrot części nieruchomości. Nie jest więc możliwe dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odwołaniu wskazano również, iż działka nr [...] jest niezbędna odwołującemu w celu dostępu do znajdującej się na działce nr [...] sieci uzbrojenia technicznego (kanał ciepłowniczy, wodociąg, kanalizacja, zbiornik oleju opałowego, kotłownia) i zapewnienia dojazdu pojazdów służb technicznych oraz pojazdów dowożących zaopatrzenie do kotłowni. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, iż wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości położonych w K. przy ul. W., ul. N. i ul. P., w skład której wchodziła działka nr [...] o pow. 1102 m2 stanowiąca własność D. G., oraz działka nr [...] o pow. 1083 m2 stanowiąca własność M. J., nastąpiło decyzją z dnia [...]. 09. 1982 r, znak [...] wydaną w trybie ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r. z późn. zm.). Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...].09.1981 r. znak; [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, nieruchomości te przeznaczone zostały na budowę Szpitala z Polikliniką dla KW MO w K.. Decyzja z dnia [...].09.1981 r, została zmieniona za zgodą stron w zakresie orzekającym o przyznaniu odszkodowania na rzecz D. G. w dniu [...].02.1983 r. Wnioskiem z dnia [...].01.2001 r. M. J. wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w K. przy ul. W. stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [...] i część działki nr [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...]. 07. 2000 r, sygn. akt [...] spadek po D. G. nabyła w całości jej siostra M. T. J. z domu G.. W ocenie Wojewody postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami k.p.a., a rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i znajduje swoje uzasadnienie w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Odnosząc się do zarzutów stanowiących przedmiot odwołania w zakresie dotyczącym zawartych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanek "zbędności" nieruchomości Wojewoda wskazał, iż w myśl tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja orzekająca o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W ocenie organu II instancji z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż część nieruchomości oznaczona jako działka nr [...] porośnięta jest trawą i pojedynczymi drzewami. Stan zagospodarowania nieruchomości świadczy, że nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia jakim była budowa szpitala z polikliniką. Faktu tego nie zmieniają wskazane w odwołaniu prace zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia podjęte na sąsiedniej nieruchomości w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Organ orzekający o zwrocie nieruchomości ma obowiązek zbadać wymienione w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Okoliczność, iż nie utraciła mocy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić przedmiotu badania w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przez okres ponad 20 lat. Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu niezbędności zwracanej nieruchomości z uwagi na konieczność dostępu do znajdującej się na sąsiedniej działce sieci uzbrojenia technicznego i zapewnienia dojazdu. Kwestia ustanowienia ewentualnych służebności przechodu i przejazdu może stanowić przedmiot badania w postępowaniu sądowym o ustanowienie służebności gruntowej; nie jest brana pod uwagę w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powyższą decyzję zaskarżył do sądu administracyjnego Zakład Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący ponownie wskazał na nieprawidłową interpretację przepisu art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną przez organy administracji, wskutek czego w błędny - zdaniem skarżącego - sposób orzeczono o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącego warunek, o którym w pkt l wskazanego przepisu (stanowiący przesłankę do uznania nieruchomości za zbędną i dający podstawę do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom prawnym) odnosi się wywłaszczonej nieruchomości, a nie do pojedynczej działki. Jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia choćby na jednej z działek wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości, to brak jest podstaw, aby uznać za zbędną którąkolwiek z pozostałych działek, na których nie rozpoczęto realizacji tych prac. Z treści art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że część nieruchomości wywłaszczonej może zostać zwrócona tylko wtedy, gdy w stosunku do tej części utraciła moc decyzja o lokalizacji lub decyzja o warunkach zabudowy, a cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Natomiast jeżeli decyzje powyższe nie utraciły mocy, a prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, pomimo upływu siedmioletniego okresu nie zostały rozpoczęte na jednej lub kilku działkach, wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości, nie można uznać za zbędne tej lub tych działek, na których nie rozpoczęto prac. Powołując się na wykładnię gramatyczną przepisu art. 137 powołanej ustawy wskazano, że pkt l w ust. l odnosi się tylko do całości nieruchomości, a pkt 2 w ust. l art. 137 może odnosić równo do całości, jak i części nieruchomości. Skoro w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna rozpoczęto prace związane z celem wywłaszczenia, a decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o ustaleniu warunków nie utraciły mocy, brak jest podstaw, aby uznać za zbędną tą część nieruchomości, na której w ciągu 7 letniego okresu nie rozpoczęto prac związanych z celem wywłaszczenia (nawet wtedy, gdy od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna minął bardzo długi okres czasu). Ponadto zarzucono, iż Wojewoda nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do przedstawionych przez skarżącego dowodów na okoliczność tego, że na działce nr [...] planowana jest dobudowa pawilonu, w którym znajdzie się izba przyjęć, laboratorium rtg i blok operacyjny (program restrukturyzacji ZOZ MSWiA w K. na lata 2002 -2003). Planowana dobudowa ma swoje źródło w decyzji, o której mowa w art. 137 ust. l ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Zdaniem skarżącego argumenty powyższe wskazują, że działka nr [...] nie może zostać uznana za zbędną i podlegać zwrotowi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto zwrócił uwagę, iż dla kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie mają znaczenia zamierzenia inwestora, który dopiero w przyszłości ma zamiar zrealizować inwestycje zgodnie z celem wywłaszczenia. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność, iż nie utraciła mocy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić przedmiotu badania w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przez okres ponad 20 lat. Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 par l ustawy z dnia 30. 08. 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271/ sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01. 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone , podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne. Przeto właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niesporny jest stan faktyczny sprawy dotyczący faktu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w trybie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12. 03. 1958 r, o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Państwa na potrzeby Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w K. jako niezbędnej dla realizacji zadań gospodarczych zgodnie decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...].09. 1981 r. znak; [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy Szpitala z Polikliniką dla KW MO w K.. Bezsporną jest też okoliczność, że na wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy Polikliniki - Szpitala. Skarżący kwestionują jedynie wykładnię art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako błędną, co spowodowało niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 136 ust. 3 tej ustawy. Na tle powyższych bezspornych okoliczności trzeba stwierdzić że zarzuty zawarte w skardze są bezpodstawne. I/ Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, statuuje zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone stanowiąc, że: Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu /..../ Wynikające wprost z ustawy uprawnienie podmiotowe poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powstaje wówczas gdy stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie ma przy tym żadnych ograniczeń czasowych dla tego roszczenia . II/ W świetle przytoczonego wyżej przepisu art. 136 ust. 3 u. g. n. zbędność wywłaszczonej nieruchomości (na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu), stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. W związku z czym należało przy zastosowaniu dwóch kryteriów określonych w ustawowej definicji zbędności zawartej w przepisie w art. 137 ust. l pkt l i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. faktycznym i prawno- faktycznym, ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została przejęta przez Państwo, a tym samym czy istnieje (lub nie) przesłanka jej zwrotu. Oba te kryteria opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia; pierwsze z powodu zaniechania inwestycyjnego ("pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzją o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu"), a drugie ; ze względu na ustanie prawnej podstawy rozpoczęcia zadania inwestycyjnego ("utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a cel nie został zrealizowany"). Przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do przepisu art. 136 ust. l ustawy, zakazującego użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do art. 119 ust. l u. g n. jest niedopuszczalna, jak również jego rozszerzająca interpretacja ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia polegający na przymusowym odjęciu prawa własności. Trzeba tu zauważyć, że w świetle naprowadzonych wyżej niespornych okoliczności związanych z wywłaszczeniem, konkretny cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest oczywisty. Wynika on wprost z decyzji o wywłaszczeniu "budowa Szpitala z Polikliniką dla KW MO w K. " zgodnie z powołaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta Kielc z dnia [...]. 09. 1981 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tej budowy. Również oczywisty jest fakt niezrealizowania tego celu. Z protokołu naoczni wynika że przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana , porośnięta trawą i pojedynczymi drzewami. Trzeba się więc zgodzić z ustaleniami organów rozstrzygających w sprawie, że stan zagospodarowania tej nieruchomości dobitnie świadczy, że nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia jakim była budowa szpitala z polikliniką. Weryfikacja w czasie tego zamierzenia inwestycyjnego wskazuje, iż mimo upływu okresu ponad 24 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, jego cel nie został zrealizowany. Słusznie zatem stwierdził organ odwoławczy , że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Siedmioletni termin bowiem na rozpoczęcie inwestycji minął bezskutecznie. Plany na przyszłość skarżącego związane z tą nieruchomością , a zwłaszcza planowana na niej dobudowa pawilonu z izbą przyjęć, laboratorium rtg i blokiem operacyjnym nie mogą odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skoro decyzje te odpowiadają prawu. Skoro bowiem z żądaniem zwrotu wywłaszczonej, przedmiotowej nieruchomości wystąpił uprawniony z mocy ustawy podmiot, a nieruchomość ta pozostaje w zasobach własności Skarbu Państwa i stosownie do przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu , to podlega ona zwrotowi z mocy art. 136 ust. 3 tej ustawy w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu (art. 139 ), za rozliczeniem wedle reguł wynikających z przepisu art. 140. W tym stanie rzeczy Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.