II SA/Kr 1190/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. M., M. M., E. T., P. T., K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 lipca 2025r. znak SKO.ZP/415/250/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 lipca 2025 r. nr SKO/ZP/415/250/2025, po rozpoznaniu zażalenia N. P., uchylono postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2025 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i umorzono postępowanie. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach: Prezydent Miasta Krakowa zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek N. P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny, na okres 18 miesięcy od daty złożenia wniosku. Podstawą zawieszenia był art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej dalej: u.p.z.p.) oraz ustalenie, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na obszarze, dla którego przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji ocenił, że objęta wnioskiem inwestycja jest oczywiście sprzeczna ze Studium, które powyższy teren przeznacza pod zabudowę jednorodzinną. W związku z powyższą sprzecznością zawieszenie postępowania jest zdaniem organu I instancji uzasadnione ze względu na pewność obrotu prawnego, interes społeczny i słuszny interes inwestora. W wyniku zażalenia złożonego przez inwestora, Kolegium uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i umorzyło postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przewidziana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. możliwość zawieszenia postępowania nie powinna wykraczać poza ramy władztwa planistycznego oraz uznania administracyjnego. Tymczasem, pomimo oczywistej sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami Studium, nie da się na obecnym etapie określić, czy byłaby ona sprzeczna również z uchwalanym planem. Do tej pory nie sporządzono bowiem projektu planu, a wyłącznie podjęto uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania planu i wyznaczono termin do składania wniosków w tej sprawie. Nie jest w tej sytuacji zdaniem Kolegium prawdopodobne, aby przedmiotowy plan został uchwalony w terminie do 31 lipca 2026 r. W tej sytuacji zawieszenie postępowania w sposób nadmierny godzi w interes prywatny inwestora i jego prawo do zagospodarowania terenu. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte z przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz naruszeniem art. 8 i art. 12 k.p.a., dlatego organ odwoławczy postanowienie to uchylił, a postępowanie w sprawie zawieszenia umorzył. I. M., M. M., E. T., P. T. oraz K. W. złożyli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie: 1. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Prezydent Miasta Krakowa wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z przekroczeniem zasady uznania administracyjnego, w sytuacji, gdy przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny i pozostawia organowi możliwość zawieszenia postępowania w okolicznościach, które zaistniały w niniejszej sprawie, a samo zawieszenie jest uzasadnione ochroną interesu publicznego oraz stabilności i pewności obrotu prawnego; 2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób nieuwzględniający zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, polegający na uchyleniu zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy zawieszenie jest wskazane ze względu na interes publiczny oraz wobec istotnego prawdopodobieństwa niezgodności zamierzenia z obowiązującymi na terenie inwestycji sposobem zagospodarowania; 3. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób nieuwzględniający zasady szybkości i prostoty postępowania, polegający na uchyleniu zawieszenia postępowania i otwarciu drogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy występuje istotne prawdopodobieństwo, że niedługo po wydaniu decyzji musiałoby zostać stwierdzone jej wygaśnięcie ze względu na niezgodność z przyjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości skarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Prawdą jest, na co wskazywał organ I instancji, że konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stawiając żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. Zasadą powinno być, że kształtowanie ładu przestrzennego dokonuje się poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 II OSK 2685/15). Decyzja o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu ma jedynie charakter zastępczy. Świadczy o tym niewątpliwie rozwiązanie wynikające z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nakładające na organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, obowiązek stwierdzenia jej wygaśnięcia w sytuacji, gdy dla tego terenu uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przypomnieć jednocześnie należy, że przy zastosowaniu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma znaczenie perspektywa uchwalenia planu miejscowego, co wiąże się z kwestią istniejącego zaawansowania prac nad planem miejscowym w momencie podejmowania przez organ administracji publicznej oceny czy uprawnionym jest zawieszenie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wdrożono procedurę zmierzającą do sporządzenia planu miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2705/24). Ponadto zgodzić się należy z poglądem, że w przypadku, gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, iż prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie, to skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego (por. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, str. 600; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2705/24; podobnie: zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 1039/24, z dnia 15 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 1038/24). Także w doktrynie podkreślano, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od zasady szybkości postępowania administracyjnego i jest dla wnioskodawcy bardzo dotkliwy ze względu na długotrwałe przerwanie tego postępowania. Organ powinien zatem ustalić, na jakim etapie jest procedura sporządzania planu, w jakim tempie się toczy i uprawdopodobnić w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, że plan może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia (por. Z. Niewiadomskiego (re.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 640-641). W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Kolegium, które uznało, że choć objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przedsięwzięcie jest sprzeczne z obowiązującym Studium pod kątem przeznaczenia planowanego budynku, to ze względu na początkowy etap prac planistycznych, zawieszenie postępowania wykracza poza ramy uznania administracyjnego. W tym miejscu należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie jest równoznaczne z dowolnością. Oznacza to w praktyce, że decyzje uznaniowe muszą znajdować swoje logiczne uzasadnienie i muszą być racjonalne. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o analizie zgodności inwestycji z przypuszczalnymi choćby postanowieniami planu, bowiem na obecnym etapie nie powstał nawet jego projekt. Owszem, zamierzone przekształcenie budynku jednorodzinnego w budynek wielorodzinny kłóci się z postanowieniami Studium, które na terenie inwestycyjnym przewiduje zabudowę jednorodzinną. Wciąż nie możemy jednak mówić o sprzeczności inwestycji z projektowanym planem. Ponadto konstrukcja cyt. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ograniczająca okres zawieszenia do maksymalnie 18 miesięcy i zobowiązująca organ do podjęcia postępowania po upływie tego okresu, zdaniem Sądu oznacza, że nie jest celowe zawieszanie postępowania w sytuacji, gdy jest mało prawdopodobne, iż w powyższym terminie dojdzie do uchwalenia planu. W przedmiotowej sprawie 18-to miesięczny okres zawieszenia postępowania rozpoczął swój bieg w dacie 31 grudnia 2024 r., a zakończy się w dniu 30 czerwca 2026 r. Zdaniem Sądu rację miało Kolegium oceniając, że nie jest prawdopodobne, aby do tego czasu został uchwalony plan miejscowy. Wniosek ten wynika ze złożoności procedury planistycznej, która w chwili obecnej jest na początkowym etapie składania wniosków. Następnie konieczne jest rozpatrzenie złożonych wniosków, sporządzenie projektu planu, rozpatrzenie wniosków do projektu planu, przekazanie projektu do opinii i koniecznych uzgodnień, wyłożenie do publicznego wglądu i dyskusji oraz rozpatrzenia końcowych uwag. Skoro zatem na obecnym etapie można z dużą dozą prawdopodobieństwa uznać, że zawieszone postępowanie będzie musiało zostać podjęte zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., trudno uznać zawieszenie za racjonalną decyzję. Zdaniem Sądu godzi ona w uzasadniony interes inwestora i nie znajduje uzasadnienia. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżone postanowienie nie tylko nie narusza zasady pogłębiania zaufania do organów administracyjnych (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) ale im sprzyja. Fakt, że planowana inwestycja jest sprzeczna z interesem skarżących nie oznacza, iż może być ona wstrzymywana bez uprawnionej podstawy. Prawdą jest – jak wyjaśniono na wstępie – że postanowienia planistyczne mają charakter nadrzędny i to one powinny stanowić podstawę kształtowania ładu przestrzennego. Sama ustawa daje jednak ramy czasowe wyznaczające dopuszczalny okres zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że inwestorzy nie mogą być w nieskończoność wstrzymywani z planowanymi pracami, nawet w sytuacji, gdy ich inwestycja znajduje się na terenie objętym pracami planistycznymi. Z tego względu w opinii Sądu organ odwoławczy uchylając zaskarżone postanowienie nie naruszył wskazywanego art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.