II SA/Kr 1196/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Banku Spółdzielczego w D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 lipca 2025 r. znak: WI-I.7840.8.2.2025.JK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Banku Spółdzielczego w D. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi Banku Spółdzielczego w D. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 14 lipca 2025 roku, znak: WI-I.7840.8.2.2025.JK uchylająca decyzję Starosty Myślenickiego z dnia 13 stycznia 2025 r., znak: AB.6743.965.2024.KC, wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania z budynku handlowo-gastronomicznego z częścią hotelową na budynek usługowy przeznaczony pod działalność bankową, na działce nr [...] położonej w miejscowości D. w całości i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wniesionego zgłoszenia. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach. W dniu 23 grudnia 2024 r. do Starostwa Powiatowego w M. wpłynęło zgłoszenie Banku Spółdzielczego w D. dotyczące zmiany sposobu użytkowania z budynku handlowo-gastronomicznego z częścią hotelową na budynek usługowy przeznaczony pod działalność bankową, na działce nr [...] położonej w miejscowości D.. Po przeanalizowaniu przedmiotowego zgłoszenia Starosta Myślenicki działając na podstawie art. 71 ust. 2 i 2a, ust. 5 pkt 3 lit. d Pb oraz art. 104 kpa, wydał w dniu 13 stycznia 2025 r. decyzję, znak: AB.6743.965.2024.KC, wnoszącą sprzeciw do ww. zamierzenia. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, iż z dołączonych do zgłoszenia rysunków wynika, że budynek objęty zmianą sposobu użytkowania zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 4 m ścianą posiadającą okna od granicy z działkami nr [...] i [...]. Wobec czego zamierzona zmiana sposobu użytkowania może spowodować utrwalenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Bank [...] w D. . Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 14 lipca 2025 roku uchylił decyzję Starosty Myślenickiego z dnia 13 stycznia 2025 r. w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wniesionego zgłoszenia. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że rozpatrywane w niniejszej sprawie zgłoszenie dotyczy zamierzenia określonego jako wykonanie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-gastronomicznego z częścią hotelową na budynek usługowy przeznaczony pod działalność bankową, na działce nr [...] położonej w miejscowości D.. W zgłoszeniu wskazano ponadto, iż przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania nie wymaga wykonywania robót budowlanych Organ zgromadził materiał dowodowy w postaci decyzji pozwolenia na użytkowanie z dnia 31 maja 2011 r., znak: PNU.4321.32.2011 obiektu budowlanego objętego rozbudową, przebudową i nadbudową budynku handlowo - gastronomicznego, zlokalizowanego w miejscowości D. na działkach nr [...], [...], zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę znak: AB.VIII.7351/484/2008 z dnia 8 lipca 2008 r. Po przeanalizowaniu projektu budowlanego przedmiotowego budynku oraz rzutów budynku stanowiących załącznik do ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych dołączonej do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania z dnia 23 grudnia 2024 r. organ zauważył rozbieżności w zakresie między innymi układu pomieszczeń, wymiarów otworów okiennych i drzwiowych oraz elementów konstrukcyjnych przedmiotowego budynku. Występują rozbieżności w zakresie zewnętrznej klatki schodowej bowiem w pierwotnym projekcie na poziomie piwnicy brak było schodów, które to widnieją na rysunku dołączonym do ekspertyzy technicznej, brak było wydzielonego dojścia do przedmiotowej klatki schodowej oraz otworu drzwiowego w ścianie budynku, który pozwałaby na przejście do tej klatki, które to widoczne są na rzucie dołączonym do ekspertyzy technicznej. Według projektu budowlanego w miejscu, w którym obecnie ukazane jest dojście do zewnętrznej klatki schodowej z poziomu piwnic widniały schody, których brak jest na rzucie dołączonym do ekspertyzy technicznej, natomiast fragment w którym obecnie widnieje korytarz stanowiący dojście do przedmiotowej klatki znajdował się fragment pomieszczenia określonego jako "Kotłownia gazowa". Podobna sytuacja występuje na poziomie parteru przedmiotowego budynku, gdzie w pomieszczeniu oznaczonym nr 2 tj. korytarz, w projekcie budowalnym widoczna jest klatka schodowa, której brak jest na rzucie dołączonym do ekspertyzy technicznej. Ponadto widoczna jest różnica w wymiarach zewnętrznego otworu drzwiowego do klatki schodowej, który to w projekcie wynosił 200/240, a na rzucie dołączonym do zgłoszenia wynosi 90 + 90/256. Co więcej w ekspertyzie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych dołączonej do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania z dnia 23 grudnia 2024 r. zawarte zostało stwierdzenie, iż cyt.: "W budynku znajdują się klatki schodowe, które w ramach projektowanego zamierzenia budowlanego zostaną przebudowane", "Wyjście z klatki schodowej zapewniono w poziomie parteru, bezpośrednio na zewnątrz budynku, drzwiami które zostaną wymienione ze względu na nieodpowiednie parametry napowietrzania klatki schodowej oraz nieodpowiednią wysokość i szerokość". Przedmiotowej wyjście z klatki schodowej jest wyjściem prowadzącym na zewnątrz budynku, które to znajduje się w przegrodzie zewnętrznej budynku. Nie można więc uznać, iż zmiana parametru wysokości i szerokości przedmiotowego wyjścia stanowi przebudowę przegród wewnętrznych, o której mowa w wyjaśnieniach Inwestora. Następnie w pomieszczeniu oznaczonym nr 11 zestawiając je z rzutem w projekcie budowlanym widocznym jest, iż brak jest fragmentu ściany nośnej, belek żelbetowych oraz jednego z słupów żelbetowych. Następnie zauważa się, iż zmieniła się lokalizacja otworu drzwiowego z pomieszczenia oznaczonego nr [...] tj. został wyburzony fragment ściany nośnej i drzwi zostały zlokalizowane bezpośrednio przy ścianie pomieszczenia nr [...]. Następnie widocznym jest, iż wydzielony został korytarz oraz cztery pomieszczenia tj. nr [...] z pomieszczenia, które w projekcie stanowiło salę konferencyjną. W przedmiotowym pomieszczeniu widocznym jest też, iż został wyburzony fragment ściany konstrukcyjnej. Na piętrze natomiast w miejscu, w którym aktualnie znajduje się pomieszczenie oznaczone nr [...] widocznym jest, iż w ścianie nośnej budynku został wykonany otwór drzwiowy, a widoczne w projekcie budowlanym otwory drzwiowe w równoległej ścianie zostały zamurowane. Następnie widocznym jest, iż wydzielone zostało pomieszczenie oznaczone nr [...], w którym zauważyć można, iż w porównaniu do projektu budowlanego brak jest otworu okiennego, który był w pomieszczeniu oznaczonym w przedmiotowym projekcie nr [...] określonym jako "[...]". Następnie widocznym jest, iż aktualnie w przejściu z korytarza do pomieszczenia, z którego wchodzi się do pomieszczeń nr [...], [...], [...] powstał otwór drzwiowy w ścianie konstrukcyjnej przedmiotowego obiektu. Ponadto w pomieszczeniu oznaczonym nr [...] w projekcie budowlanym widoczne są trzy słupy żelbetowe, natomiast na rzucie dołączonym do zgłoszenia widnieją dwa słupy. Ujawnione przez organ rozbieżności w zgromadzonej dokumentacji wskazują na to, iż dokonano przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych przedmiotowego budynku objętego zmianą sposobu użytkowania. Natomiast przebudowa budynku usługowego w takim zakresie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ma dokumentacji, która mogłaby potwierdzić legalność wykonania ww. robót. Organ podkreślił, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania zakłada co prawda legalność stanu istniejącego przed zamierzoną zmianą, ale nie może doprowadzać do bezpodstawnego naprawiania nieprawidłowości i utrwalania stanu niezgodności z prawem. Innymi słowy, za niedopuszczalne należy uznać działanie organów administracji architektoniczno-budowlanej polegające na przyjęciu zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektów, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrujących zgłoszenia dotyczące zmiany sposobu użytkowania jest przede wszystkim ustalenie tego jaki był dotychczasowy sposób użytkowania obiektu, a także to czy był on legalny oraz zgodny z prawem. Bezpośrednią konsekwencją braku ustalenia okoliczności legalnego sposobu użytkowania obiektu, jak również legalnego jego wzniesienia, byłoby nieuprawnione, bo wykraczające poza kompetencje organów administracji architektoniczno - budowlanej legalizowanie nielegalnych obiektów budowlanych. Jednocześnie mając na względzie treść art. 105 § 1 kpa, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stąd też należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie. Wskazać bowiem należy, że przedmiot postępowania z uwagi na wątpliwości, iż roboty budowlane wykonywane w obiekcie objętym zmianą sposobu użytkowania zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa jest obarczony wadą, która w tym postępowaniu nie może być usunięta. W niniejszej sprawie, przez brak elementu materialnego stosunku prawnego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Niniejsze rozstrzygnięcie oparto również o pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie w sprawie o sygn. akt II OSK 477/20 z dnia 15 lutego 2023 r., który w ocenie tut. organu zachowuje pełną aktualność pod rządami obecnie obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd stwierdził, że "Zmiana sposobu użytkowania lokalu może nastąpić wówczas, gdy lokal jest użytkowany legalnie w określony sposób i ten sposób użytkowania ma zostać zmieniony. Tylko w takim przypadku organ administracji może wnieść sprzeciw od zgłoszenia zamiaru sposobu użytkowania lokalu. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu, który użytkowany jest niezgodnie z prawem, a w konsekwencji nie jest dopuszczalne wniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu nie może służyć legalizacji nielegalnego sposobu użytkowania. Postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu, który jest już użytkowany niezgodnie z prawem nie może być prowadzone przez organy administracji i jako takie powinno zostać umorzone. Nie ma bowiem przedmiotu postępowania, to jest budynku, który byłby użytkowany zgodnie z prawem." Organ tez zaznaczył, że dyspozycja art. 71 Pb w ust. 3 oraz ust. 5 nadaje organowi administracji publicznej kompetencje do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do objętego zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, który to sprzeciw oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej na przystąpienie przez Inwestora do realizacji zamierzonej zmiany. Jednakże wśród wymienionych powyższym przepisem przesłanek wniesienia sprzeciwu, ustawodawca nie przewidział okoliczności naruszenia wymogu art. 71 ust. 4 Pb czyli dokonania zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu co niewątpliwie stanowi bezpośrednią konsekwencję bezskuteczności prawnej wniosku zgłoszeniowego określonej w art. 71 ust. 7 Pb. Mając na uwadze tryb art. 105 kpa regulujący obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego podkreślić należy, iż zgodnie z treścią tego przepisu jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skargę na powyższą decyzję wniósł Banku [...] w D. , podnosząc zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA - poprzez dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, polegającej na pominięciu istotnych dowodów oraz przypisaniu nadmiernej mocy dowodowej informacjom i dokumentom, które nie potwierdzają w sposób jednoznaczny ustaleń faktycznych, co przejawiało się w szczególności w wadliwym przyjęciu, że: a. rzuty dołączone do ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarach obrazują pomieszczenia znajdujące się w budynku już po zmianie sposobu użytkowania i wykonania szeregu prac budowlanych, o czym świadczyć ma nazwa obiektu wskazana w tych dokumentach, podczas gdy autor ekspertyzy posłużył się taką nazwą jedynie pomocniczo, a ekspertyza wykonana została na etapie planowania prac i odnosi się do stanu przyszłego/planowanego w stosunku do dnia sporządzenia ekspertyzy; b. do zgłoszenia nie zostały dołączone rzuty, na których ukazany jest obecny (hotel) sposób użytkowania obiektu ze wskazaniem jakie pomieszczenia znajdują się na poszczególnych kondygnacjach budynku, podczas gdy dokument w postaci inwentaryzacji architektonicznej w ocenie Skarżącego załączony został do zgłoszenia, gdyż jako taki stanowił podstawę do opracowania ekspertyzy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji; c. skoro w ekspertyzie do spraw zabezpieczeń przeciwpożarach mowa jest o konieczności wykonania przebudowy budynku oraz remontu, to zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania winno obejmować także uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy wnioski autora ekspertyzy wprost wskazują jakich prac zamiennych dokonać należy aby zapewnić akceptowalny poziom bezpieczeństwa ludzi i mienia - i z całą pewnością nie są to prace wymagające zgłoszenia czy uzyskania pozwolenia na budowę, co potwierdził Starosta Myślenicki pismem z czerwca 2024 roku; d. na etapie prowadzonego postępowania Bank nie wykazał czy i jakie instalacje znajdują się w obiekcie, podczas gdy ponad przedłożone ekspertyzy i inwentaryzacje Bank wprost w piśmie z dnia 28 maja 2025 roku wyjaśnił, że nie dokonywał dodatkowych przyłączy mediów, albowiem w momencie zakupu tj. w dniu 11 grudnia 2023 roku budynek posiadał przyłącza wodociągowe, kanalizacyjne, instalacji elektrycznej oraz gazowej w oparciu o podpisane w tym zakresie umowy; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA oraz art. 107 § 3 KPA - poprzez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych w wyniku nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co przejawiało się w nieprawidłowym przyjęciu, że: a. budynek nie funkcjonuje w takim kształcie w jakim został oddany do użytkowania albowiem zachodzą rozbieżności pomiędzy projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, a rzutami załączonymi do ekspertyzy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, podczas gdy od dnia wydania pozwolenia na użytkowanie z dnia 31 maja 2011 roku do dnia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania nie zostały w budynku wykonane jakiekolwiek prace budowlane w zakresie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku, a ww. ekspertyza ukazuje stan po wykonaniu planowanych prac; b. budynek na dzień dokonania zgłoszenia nie funkcjonował w kształcie w jakim został oddany do użytkowania, a Bank wykonał w nim szereg prac budowlanych, w tym dokonał przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych; c. planowana zmiana sposobu użytkowania budynku wymagała wykonania robót budowlanych, które winny zostać objęte zgłoszeniem robót budowlanych lub wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę; d. przedłożona do zgłoszenia dokumentacja była niepełna, albowiem w przedłożonych rzutach nie podkreślono wysokości pomieszczeń oraz nie zawarto pełnego zostawienia powierzchni pomieszczeń, podczas gdy takie dane zawarto w inwentaryzacji, a nadto żaden przepis nie obliguje autora zgłoszenia do tak szczegółowego przygotowania dokumentacji, w tym określenia danych których przedłożenia wymagał Organ; e. przedłożone przez Bank ekspertyzy nie są dokumentami odpowiadającymi wymogom ustawy, a zatem do zgłoszenia nie załączono załącznika, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 414 z pożn. zm.; dalej jako: "Prawo budowlane", podczas gdy przepisy ustawowe dotyczące zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania nie wskazują wprost jakie konkretnie informacje mają znajdować się w ekspertyzie technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń lub innych ekspertyzach, o których mowa w ustawie w przypadku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania; 3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA - poprzez wadliwe i zupełnie bezpodstawne przyjęcie, że Bank dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, podczas gdy obiekt od dnia wydania pozwolenia na użytkowanie nie był przebudowywany, jeśli chodzi o jakiekolwiek prace wymagające uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a od listopada 2023 roku do dnia sporządzenia niniejszej skargi w ogóle nie jest użytkowany, wykorzystywany do prowadzenia jakiejkolwiek działalności; 4) art. 7, art. 8, art. 9 KPA oraz art. 80 KPA - poprzez: a. wydanie Decyzji negatywnej dla Banku w oparciu o stwierdzenie, że Bank nie dołączył do zgłoszenia inwentaryzacji architektonicznej obrazującej aktualny stan obiektu tj. przed wykonaniem jakichkolwiek prac, podczas gdy na etapie prowadzonego postępowania Organ nie poinformował strony o tego rodzaju brakach w dokumentacji ani nie wezwał jej do uzupełnienia tego dokumentu, a Bank pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, że taka inwentaryzacja została załączona albowiem ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarach oraz ekspertyzy technicznej stanu konstrukcji wykonano w oparciu o ten dokument; b. pominięcie wyjaśnień złożonych przez Bank w zakresie braku prowadzenia prac budowlanych w budynku pomiędzy 2011 rokiem, a dniem sporządzenia inwentaryzacji architektonicznej oraz ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarach oraz prowadzonych na przestrzeni lat kontroli konstrukcyjno-budowlanych czy sporządzanych przeglądów PPOŻ, SANEPID oraz przewodów, w których nie stwierdzono jakichkolwiek nieprawidłowości; c. zupełnie pominięcie faktu, że w 2016 roku budynek poddany został kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach (protokół nr [...]), w którym to protokole odnoszącym się do książki obiektu założonej w dniu 1 czerwca 2011 roku nie wskazano jakichkolwiek uwag dotyczących użytkowania czy utrzymania obiektu budowlanego, podczas gdy w tamtym czasie budynek funkcjonował już w takim kształcie jak obrazuje inwentaryzacja architektoniczna; d. całkowite pominięcie okoliczności, że w dniu 2 lutego 2024 roku Bank dokonał zgłoszenia budowy lub wykonania innych robót budowlanych do właściwego Organu, w wyniku którego to zgłoszenia Starosta Powiatowy w Myślenicach dysponując inwentaryzacją architektoniczna oraz pozwoleniem na budowę I użytkowanie z 2011 roku nie dopatrzył się jakichkolwiek rozbieżności, na które aktualnie w Decyzji wskazuje Organ i ostatecznie zawiadomił Bank, że planowane prace nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia; e. art. 7, art. 8 KPA oraz art. 77 § 1 KPA - poprzez: i. nieuzasadnioną próbę przerzucenia na Bank odpowiedzialności za decyzje podjęte przez organ nadzoru budowlanego w 2011 roku, który to organ wydając pozwolenie na użytkowanie zaakceptował rozbieżności pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym oraz stanem zastanym w obiekcie i swoją decyzję potwierdził w trakcie kontroli dokonanej w 2016 roku, a nadto legalność takiego stanu budynku potwierdził również Starosta badaiac zgłoszenie budoyyy lub yyykonywania innych robót budowlanych dokonane przez Bank w lutym 2024 roku: ii. naruszenie zasady legalizmu i prawidłowego toku postępowania, gdyż Organ przekroczył swoje kompetencje badaniem i kwestionowaniem legalności obiektu na etapie, kiedy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest już od wielu lat prawomocna, a same organy nadzoru budowlanego nie mają żadnych zastrzeżeń co do legalności budynku i wykonanych tam prac; co doprowadziło do błędnych wniosków i wydania rozstrzygnięcia niezgodnego ze stanem faktycznym, a przedmiotowe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały bezzasadnym przyjęciem, że Bank dokonał znacznej przebudowy budynku i samowolnej zmiany sposobu użytkowania, wobec czego postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 71 ust. ust. 4 i 6 > 7 Prawa budowlanego - poprzez: a. ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu a priori, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności, że podjęto działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, podczas gdy w budynku od listopada 2023 roku nie jest prowadzona żadna działalność, a zatem nie mamy do czynienia z podjęciem bądź zaniechaniem w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki; b. ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że Bank dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu wykonując w nim szereg prac budowlanych, w tym w szczególności prac budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy Bank nie dokonał jakichkolwiek prac budowlanych w zakresie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynku, a zgodnie z informacją przekazaną przez poprzedniego właściciela takie prace nie były też wykonane przez niego począwszy od 2011 roku - co z kolei wskazuje w oparciu o inne dowody, że taki (zmieniony) stan budynku został zaakceptowany przez organy nadzoru w 2011 roku na etapie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu; c. prowadzenie postępowania mającego na celu badanie legalności obiektu budowlanego już istniejącego i prawomocnie oddanego do użytkowania, co wykracza poza zakres uprawnień organu i dopuszczalnych ram postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania; 2) art. 71 ust. 2 pkt 2 i 5 oraz art. 71 ust. ust. 2a Prawa budowlanego - poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że ekspertyzy przedłożone przez Bank nie zawierają wymaganych informacji, a co za tym idzie nie można przyjąć by do zgłoszenia załączono wymagane załączniki, podczas gdy ustawa nie precyzuje jakie konkretnie wiadomości winny zostać zawarte w przedłożonych ekspertyzach, wskazując nawet co do części dokumentów, że określone załączniki winny zawierać zwięzły a nie szczegółowy opis. Powołując się na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Wojewody Małopolskiego uchylająca decyzję Starosty Myślenickiego z dnia 13 stycznia 2025 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania z budynku handlowo-gastronomicznego z częścią hotelową na budynek usługowy przeznaczony pod działalność bankową, na działce nr [...] położonej w miejscowości D. w całości i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wniesionego zgłoszenia. Podstawę materialnoprawną decyzji w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania kształtują w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 roku, poz. 481 ze zm.) – dalej jako "PrBud" Zgodnie z art. 71 ust. 1 i ust. 2 zd. 1 i 2 ustawy PrBud: "1. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) (uchylony); 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; 3) podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. 2. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." Stosownie do art. 71 ust. 4 i ust. 5 PrBud: "4. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. 5. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.". W tym miejscu zaznaczyć należy, że rozstrzygana milcząco sprawa zgłoszenia planowanej zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 4 PrBud) jest jedną z instytucji Prawa budowlanego regulujących proces budowlany w Polsce. Ustawa nie określa szczegółowych przesłanek milczącego przyjęcia zgłoszenia przez organ architektoniczno-budowlany, co nie oznacza, że nie zostały one wyrażone w Prawie budowlanym. Szczególne znaczenie ma tu art. 4 PrBud, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zdaniem Sądu zakres tego przepisu rozciąga się na wszystkie instytucje regulujące proces budowlany, w tym analizowane zgłoszenie, ze stosownymi modyfikacjami. Oznacza to, że milczące przyjęcie zgłoszenia następuje wtedy, gdy ze zgłoszenia oraz przedstawionych wraz z nim dokumentów (por. art. 71 ust. 2 P.b.) wynika, że planowana zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z przepisami. Jeśli przedstawione dokumenty nie wykazują tej zgodności, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia na podstawie art. 71 ust. 3 PrBud. Natomiast zakres badania zgodności zmiany sposobu użytkowania z przepisami, determinoway jest specyfiką rodzaju inwestycji, polegającej na rozpoczęciu innego sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego lub jego części (por. w szczególności definicja zawarta w art. 71 ust. 1 pkt 2 PrBud). Istotne znaczenie ma w tym kontekście art. 71 ust. 5 P.b., który wskazuje przesłanki obligatoryjnego sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zanotować trzeba, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania (por. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2024, art. 71.). Przy czym jak wskazuje się w piśmiennictwie, zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 1–3 PrBud organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, a także innych aktów prawa miejscowego; może spowodować niedopuszczalne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany wnieść sprzeciw, jeżeli wystąpi co najmniej jedna z powyższych przesłanek. Wprawdzie art. 71 ust. 5 PrBud wskazuje szczegółowo przypadki, w których właściwy organ ma obowiązek wnieść sprzeciw wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jednak należy przyjąć, że wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego i organ architektoniczno-budowlany w każdej sytuacji podejrzenia naruszenia przez inwestora obowiązujących przepisów powinien zgłosić sprzeciw. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy pojawiają się dowody świadczące o dokonanej jeszcze przed zgłoszeniem zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok WSA w Lublinie z 31.03.2009 r., II SA/Lu 67/09; por też. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2024, art. 71). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba wskazać, że jakkolwiek organ I instancji wniósł sprzeciw od zgłoszenia to jednak w ocenie Wojewody uzasadnienie i powody, dla którego sprzeciw został wniesiony przez Prezydenta Miasta Krakowa były bezzasadne. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Wojewody. W istocie zlokalizowanie przedmiotowego obiektu w odległości mniejszej niż 4 m ścianą posiadającą okna od granicy z działkami nr [...] i [...], w sytuacji gdy użytkowanie tego budynku ma charakter handlowo-gastronomicznego z częścią hotelową i nie dochodzi do zmiany usytuowania tego budynku na działce (na przykład ze względu na rozbudowę), nie może stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu dla zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania pod działalność bankową. Jak wskazał natomiast Wojewoda w przedmiotowym budynku wykonano roboty budowlane, polegające na przebudowie przegród wewnętrznych i wówczas nastąpiła już w istocie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Pomieszczenia zostały bowiem dostosowane do pełnienia nowej funkcji ze względu na fakt, iż zmieniły się warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarne. Budynek został bowiem dostosowany do nowoprojektowanej funkcji poprzez projektowany remont i przebudowę, które to uwzględniły również dostosowanie budynku do obowiązujących przepisów, w tym przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wykonano prace w zakresie dostosowania budynków do wymagań budowlanych jaki i instalacyjnych dla nowo projektowanej funkcji. Organ podkreślił, że nie jest dopuszczalne uprzednie przebudowanie budynku, dostosowujące go już do funkcji, którą będzie docelowo pełnił, a następnie dopiero wystąpienie z wnioskiem o "o zatwierdzenie zmiany sposobu użytkowania". Nie można wystąpić o "zatwierdzenie zmiany sposobu użytkowania" już po jej wykonaniu. Jakkolwiek, co do zasady Sąd nie neguje poprawności rozumowania Wojewody w tym zakresie, to jednakże odniesienie powyższego do realiów niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że poczynione przez organ ustalenia, dotyczące okoliczności faktycznych są niewystarczające i zawierają pewne luki, które nie pozwalają jeszcze na wyciągnięcie tak jednoznacznych wniosków. Należy zauważyć, że Wojewoda przykładowo w odniesieniu do rzutu kondygnacji podziemnej (por. rysunek A-1 ekspertyzy technicznej z dnia 10 stycznia 2024 roku wykonana przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr. inż. M. L. i rzeczoznawcę budowlanego mgr. inż. P. Ś. oraz rysunek A-04 projektu budowlanego – projektu przebudowy), wskazał, że cyt.: "w zewnętrznej klatce schodowej w projekcie budowlanym na poziomie piwnic brak było schodów, które to widnieją na rysunku dołączonym do ekspertyzy technicznej. Ponadto w projekcie budowlanym brak było wydzielonego dojścia do przedmiotowej klatki schodowej oraz otworu drzwiowego w ścianie budynku, który pozwałaby na przejście do tej klatki, które to widoczne są na rzucie dołączonym do ekspertyzy technicznej. Według projektu budowlanego w miejscu, w którym obecnie ukazane jest dojście do zewnętrznej klatki schodowej z poziomu piwnic widniały schody, których brak jest na rzucie dołączonym do ekspertyzy technicznej, natomiast fragment w którym obecnie widnieje korytarz stanowiący dojście do przedmiotowej klatki znajdował się fragment pomieszczenia określonego jako "Kotłownia gazowa" Trzeba jednak zwrócić uwagę, że wbrew stanowisku Wojewody przedłożona przez wnioskodawcę (Bank [...] w D.) ekspertyza z dnia 10 stycznia 2024 roku nie dotyczy stanu istniejącego w przedmiotowym budynku, lecz stanu docelowego, który obejmuje także przyszłą przebudowę i rozbudowę. Świadczy o tym bezpośrednio treść przedmiotowej ekspertyzy, w której wprost wskazano, że "planowane jest dostosowanie budynku do nowoprojektowanej funkcji poprzez projektowany remont i przebudowę, które uwzględniać będą również dostosowanie budynku do obowiązujących przepisów, w tym przepisów w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Realizacja planowanego zamierzenia budowlanego wiązać się będzie z wykonaniem szeregu zadań zarówno w zakresie wymagań budowlanych jak i instalacyjnych (...)" (por. s. 11 ekspertyzy – k. 38 a.a.). W ekspertyzie wskazano ponadto, że cyt. "(...) planowany zakres przebudowy budynku oraz układ funkcjonalny budynku znacząco poprawią warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego (...)" (por. s. 12 ekspertyzy – k. 38 a.a.). Ekspertyza zawiera następnie opis i omówienie kolejnych elementów zabezpieczenia przeciwpożarowego obiektu (por. opisy dróg ewakuacyjnych, czy kolejnych instalacji). W kontekście jednak akcentowanej przez organ rozbieżności między treścią projektu budowlanego – projektu przebudowy a treścią przedmiotowej ekspertyzy w zakresie poziomu piwnicy należy wskazać, że dostrzeżona przez organ rozbieżność polegająca na likwidacji pomieszczenia oznaczonego "Kotłownia gazowa" została omówiona i przedstawiona w ekspertyzie. I tak wskazano w niej, że cyt. "Istniejąca kotłownia zostanie przebudowana w sposób spełniając[y] w jak największym stopniu wymagania określonych przepisów techniczno – budowlanych oraz Polskiej Normie (...) Kotłownia z kotłami na paliwo gazowa znajdować się będzie w dotychczasowym pomieszczeniu technicznym, a więc w piwnicy będącej kondygnacją podziemną budynku (...)" (por. s. 27 ekspertyzy – k. 22 a.a.). Końcowo w ekspertyzie tej wskazano, że cyt. "rozwiązania szczegółowe należy zamieścić w dokumentacji projektowej, którą należy uzgodnić w zakresie ochrony przeciwpożarowej z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych (por. s. 40 ekspertyzy – k. 9 a.a.). W kontekście zarzutów skargi można jeszcze jedynie przypomnieć, że realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21). Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji. W świetle treści przedłożonej do organu przez Skarżącego ekspertyzy nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa ekspertyza nie charakteryzuje stanu istniejącego, lecz stan przyszły docelowy, który łączy się z koniecznością przeprowadzenia remontu i przebudowy. Tym samym dostrzeżone przez Wojewodę rozbieżności między treścią ekspertyzy a treścią projektu budowlanego – projektu przebudowy nie stanowią o wykonaniu przez wnioskodawcę, względnie przez poprzedniego właściciela robót budowlanych z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane. Zasadnicze zatem ustalenia okoliczności faktycznych poczynione przez organ są wadliwe, a wadliwość ta ma swoje źródło w nieprawidłowym odczytaniu treści ekspertyzy przedłożonej przez Skarżącego. Powyższe stanowi o naruszeniu wskazanych przepisów k.p.a. i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda ustali stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem powyższych wskazań, dotyczących przede wszystkim treści i znaczenia przedłożonej przez wnioskodawcę (Skarżącego) ekspertyzy a następnie oceni, czy istnieją podstawy do wniesienia sprzeciwu. Tej kwestii Sąd nie przesądza a jej rozważenie przez organ będzie możliwe dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1964). Na zasądzoną kwotę w wysokości 997 zł składa się zwrot wpisu od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.