II SA/Kr 1197/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka -Duda WSA Barbara Pasternak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I skargę oddala II zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na rzecz adw. J. Z. kwotę 292 zł 80 gr. (w tym 22 % VAT) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w niniejszym postępowaniu . Kierownik Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] 2004r.[...], wydaną na podstawie art. 104, art. 107 i art. 108 kpa oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11, art. 12, art. 14, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 36 pkt 1c, art. 41 pkt 1, art. 98, art. 102, art. 104, art. 106 ust. 1, 4, 5, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r. Nr 64, póz. 593), po rozpatrzeniu wniosku Pana M. P. przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy specjalny na dofinansowanie opłat mieszkaniowych w kwocie 403,74 złotych i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji ustalono, że wnioskujący posiada tytuł prawny do zajmowanego mieszkania i nie jest uprawniony do uzyskania dodatku mieszkaniowego z uwagi na niespełnienie kryteriów powierzchniowych określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Dochód Pana M. P. pochodzący z renty w wysokości 392,44 złotych miesięcznie oraz doliczonej na podstawie art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej pożyczki przekroczył kryterium dochodowe ustalone w ustawie. Jednak z uwagi na niepełnosprawność i długotrwałą chorobę wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, o której mowa w art. 7 pkt 5 i 6 w/w ustawy. W związku z tym przyznano zasiłek celowy specjalny w oparciu o art. 41 pkt 1 i art. 3 w/w ustawy, a z uwagi na ważny interes strony nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożył M. P. Podniósł, że decyzja jest dla niego krzywdząca i niesprawiedliwa, ponieważ nie daje możliwości zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych. Pozostaje on w ciągłym leczeniu i rehabilitacji, koszty leków i należności czynszowych ciągle wzrastają. Odwołujący nie ma szans na uzyskanie zdolności do pracy w związku z częstymi obłożnymi chorobami. Uznał zaliczenie zaciągniętej pożyczki jako dochodu za bezzasadne i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, ponieważ pożyczka miała na celu uregulowanie zadłużenia wobec spółdzielni mieszkaniowej i uniknięcie ewentualnych kosztów związanych z egzekucją sądową. Zarzucił, że ustawa o pomocy społecznej jest błędem legislacyjnym i nie powinna mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ weszła w życie po zaciągnięciu przez niego pożyczki. Podkreślił, że pieniądze uzyskane z pożyczki nie stanowią jego dochodu, lecz koszt utrzymania. Ponadto odwołujący się podniósł, że kwestia posiadanego przez niego mieszkania nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, ponieważ zostało ono nabyte przed wieloma laty. W związku z powyższym odwołujący się wniósł o przyznanie mu zasiłku celowego w wysokości pozwalającej na pokrycie jego podstawowych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia [...] 2005r. (Kol. [...]), wydaną na podstawie art. 3, art. 4, art. 8, art. 36, art. 39 ust. 1 i 2, art. 107, art. 150 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ l instancji ustalił miesięczny dochód odwołującego się zgodnie z zasadami uregulowanymi w ustawie o pomocy społecznej, a okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej odwołującego się są w przedmiotowej sprawie bezsporne. Miesięczny dochód odwołującego wynosi 834,10 zł i składa się na niego renta, oraz kwota pożyczki obliczona zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy. Wobec tego, że dochód M. P. przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy, organ może uzależnić przyznanie wnioskowanego świadczenia od szczególnej sytuacji strony. Biorąc pod uwagę wszystkie wnioski kierowane przez odwołującego się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej należy stwierdzić, że wzajemnie się one wykluczają lub dublują. Jednak biorąc pod uwagę sytuacje, w jakiej znajduje się odwołujący, pomimo przekroczenia przez niego kryterium dochodowego organ przyznał zasiłek celowy specjalny na dofinansowanie opłat mieszkaniowych. Na pięć złożonych przez odwołującego wniosków dwa zostały rozpatrzone pozytywnie, a więc nie można uznać, że organy pomocy społecznej pozostawiły odwołującego się bez jakiejkolwiek pomocy. Jednak działania z zakresu pomocy społecznej nie mają na celu zastępowania indywidualnych wysiłków osób potrzebujących, lecz ich wspomaganie na zasadach przewidzianych w przepisach prawa. Ponadto organy pomocy społecznej zobowiązane są do kierowania się nie tylko wielkością żądań strony, ale także zakresem jej uzasadnionych potrzeb oraz zakresem swoich możliwości i potrzebami innych osób ubiegających się o pomoc społeczną, których sytuacja jest niejednokrotnie dużo trudniejsza. Organ odwoławczy uznał, że zarzuty odwołania nie odnoszą się do ustawowych zasad i przesłanek udzielania pomocy społecznej oraz że organ l instancji prawidłowo zastosował zobiektywizowane w ustawie o pomocy społecznej kryteria przyznawania zasiłku celowego, a zatem decyzja o odmowie przyznania zasiłku celowego w przedmiotowej sprawie była uzasadniona. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniósł M. P. W uzasadnieniu powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu l instancji. Podkreślił, że permanentne odmowy przyznania mu świadczeń z pomocy społecznej uniemożliwiają mu zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, ratowanie zdrowia i życia, regulowania czynszu za mieszkanie i pozostawiają go w stanie skrajnego ubóstwa. Zarzucił pomijanie przez organy korzystnej dla niego ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którą dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom w trudnej sytuacji, których dochód nie przekracza kwoty 984, 52 zł miesięcznie. Skarżący wniósł o łączne rozpoznanie pięciu spraw toczących się przed sądem z jego skarg na decyzje SKO w K. podjęte w dniu [...] 2005r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazało, że argumenty podnoszone w skardze są tymi samymi, które były zgłaszane w toku postępowania odwoławczego. Ponadto podkreśliło, że organ l instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, które pozwalało mu ustalić wysokość przyznawanej pomocy tak jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną- art. 134 ppsa. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek celowy specjalny należało rozważyć w pierwszym rzędzie dwie kwestie: po pierwsze, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia art. 8 ustawy, który reguluje (m. in) pojęcie kryterium dochodowego oraz ustala zasady obliczania kwoty stanowiącej dochód uprawniający do uzyskania świadczeń z opieki społecznej, tj. czy w sposób zgodny z tym przepisem dokonano ustalenia wysokości dochodu skarżącego, oraz po drugie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego stosując przepis art. 41 ustawy. Pierwsza z tych kwestii jest przedmiotem zarzutu skargi. W przedmiocie ustalenia dotyczącego przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego sąd zważył: Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 79 przysługuje (m.in.) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 złotych, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1. miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2. składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, oraz ubezpieczenia określone w odrębnych przepisach, 3. kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei art. 8 ust. 11 pkt. 1 ustawy stanowi, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art.8 ust. 3 ustawy, za dochód uznaje się sumę miesięcznych przychodów, bez względu na tytuł i źródło ich otrzymania. Zatem zgodnie z tym przepisem, za przychód podlegający zaliczeniu na poczet dochodu uznać należy także pożyczkę, bowiem taki rodzaj przychodu nie został przez ustawodawcę wyłączony ze składników decydujących o wysokości dochodu. Sumę dochodu pomniejsza się jedynie o składniki wymienione w pkt. 1, 2 i 3 art.8 ust. 3 ustawy. Sposób obliczenia dochodu, jakim dysponował skarżący w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o przyznanie zasiłku uznać należy za prawidłowy. Organy uwzględniły także przepis art. 8 ust. 11 ustawy, który to przepis stanowił podstawę rozliczenia jednorazowego dochodu osiągniętego przez skarżącego. Dochód ten w postaci kwoty 5 300 złotych pożyczki zaciągniętej w styczniu 2004 r. przekroczył pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej , jaką jest skarżący. Ustalenie więc przez organy, że skarżący przekroczył kryterium dochodowe ma oparcie w przepisach ustawy i jest prawidłowe. Skoro skarżący przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej, podstawą uprawniającą go do ubiegania się o przyznanie zasiłku na dofinansowanie opłat mieszkaniowych był przepis art. 41 ustawy. Stanowi on: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1. specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, 2. zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Treść powyższego przepisu decyduje o tym, że organ administracji publicznej przyznając świadczenie na jego podstawie podejmuje decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ winien brać pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, a jednocześnie przy wydaniu decyzji kierować się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Zakres kontroli sądu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowej jest ukształtowany w ten sposób, że sąd bada zgodność z prawem ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, oraz czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, (tak B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, kom. do art. 104 kpa). Taki zakres kontroli sadu administracyjnego w przypadku badania zgodności z prawem decyzji uznaniowych obrazuje m.in. teza wyroku SN z 5. 07. 1996 r., III ARN 19/96 (OSN nr 4/1997,po. 44), w której SN stwierdził : "w przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania" (op. cit. kom do art. 107 kpa). Skoro dochody skarżącego przekroczyły kryterium dochodowe, organy były uprawnione do przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia art. 41 ustawy. Orzekając w oparciu o powyższy przepis nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Kolegium w sposób prawidłowy uzasadniło motywy podjęcia decyzji. Podkreślenia wymaga, że zasiłek celowy specjalny jest zupełnie wyjątkowym rodzajem świadczenia, przyznawanym w szczególnie uzasadnionych przypadkach. O uznaniu przez organ szczególnej sytuacji, w jakiej pozostaje skarżący świadczy także wysokość przyznanego świadczenia, sięgająca górnej granicy przewidzianej przepisem art. 41 pkt. 1, który stanowi, że kwota z tego tytułu nie może przekroczyć kryterium dochodowego-w przypadku skarżącego, osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 461 złotych. Zarzuty skarżącego dotyczące zbyt małego zakresu pomocy udzielanej mu przez MOPS są w przypadku zaskarżonej decyzji zupełnie nieuzasadnione, ponieważ organ nie ma możliwości przyznania zasiłku celowego specjalnego (przyznanego jednorazowo) w kwocie przekraczającej kryterium dochodowe. Stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja zawiera wady, które jednak nie są wadami istotnymi i nie powodują konieczności jej uchylenia. Organ drugiej instancji błędnie podał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, który reguluje przesłanki przyznania zasiłku celowego, podczas, gdy podstawa wydania zaskarżonej decyzji jest prawidłowo powołany przez organ pierwszej instancji art. 41 pkt. 1 ustawy. Wada ta jednak jest tylko wada formalną racji naruszenia art. 107 § 1 kpa. podstawa prawna bowiem realnie istnieje, nie ma jedynie o niej prawidłowej informacji w decyzji. Uchybienie to, biorąc pod uwagę prawidłowe wskazanie pozostałych przepisów ustawy o procy społecznej nie mogło mieć istotnego wpływu na wynika sprawy. Także stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przyznano skarżącemu zasiłek celowy na pokrycie zaległości czynszowych, stoi w sprzeczności z prawidłowym ustaleniem przedmiotu rozstrzygnięcia zawartym w sentencji oraz w tymże uzasadnieniu. Uchybienie to również nie miało wpływu na wynika postępowania administracyjnego. Jak wynika z powyższego, zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione. Badanie zaskarżonej decyzji poza zakresem objętym zarzutami także nie doprowadziło do stwierdzenia istnienia podstaw do uwzględnienia skargi, wymienionych w art. 145 § 1 ppsa. Wobec powyższego należało na podstawie art. 151 ppsa orzec jak w pkt. l sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparte zostało na art. 250 ppsa.