II SA/Kr 1197/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki [....] [....] S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 maja 2009r., nr [....] w przedmiocie określenia wysokości nie wniesionej opłaty produktowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. określa , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana , III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Zakładu Gospodarki [....] [....] S.A. w K. kwotę 2350 zł ( dwa tysiące trzysta pięćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 10 grudnia 2008 r. Marszałek Województwa [....] , na podstawie art. 17 ust. 1 i 3, art. 19 w zw. z art. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 11a, art. 12, art. 13 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 90, poz. 607 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 103, poz. 872), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie stawek opłat produktowych (Dz. U. z 2006 r., Nr 225, poz. 1645), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie wzoru rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 222, poz. 1654), art. 53 § 4, art. 55 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60) określił wysokość nie wniesionej opłaty produktowej za rok 2007 dla podmiotu: Zakład Gospodarki [....] S.A. w K. na kwotę [....] zł i zobowiązał podmiot do jej wpłaty wraz z odsetkami naliczonymi na dzień wpłaty w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. Wskazano, że wyniki obliczeń załączone do decyzji stanowią jej integralną część. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że Zakład Gospodarki [....] S.A. w K. jest podmiotem obowiązanym do ustalenia we własnym zakresie i wniesienia w ustawowym terminie opłaty produktowej. W sprawozdaniu OŚ-OP1 za rok 2007 złożonym przez spółkę w dniu [....] marca 2008 r., a następnie korekcie sprawozdania OŚ-OP1 złożonym w dniu [....] lipca 2008 r. błędnie zostały podane dane dotyczące wymaganych poziomów recyklingu dla opakowań ze szkła gospodarczego, poza ampułkami oraz dane wymaganych poziomów recyklingu i odzysku ogniw i baterii galwanicznych oraz ich części z wyłączeniem części ogniw i baterii galwanicznych. Spółka zastosowała poziomy odzysku odpowiednio na 38 % i 25%., gdyż jej zdaniem takie poziomy wynikają z załącznika nr 4 do ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej w brzmieniu ustalonym w art. 6 pkt 25 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 13 października 2005 r. Organ I instancji stanął natomiast na stanowisku, że wiążące docelowe poziomy odzysku na rok 2007 r. zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 3 ust. 8 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. Z ww. rozporządzenia wynika, że wymagany poziom recyklingu dla kategorii opakowań ze szkła gospodarczego, poza ampułkami wynosi 40 %, a dla kategorii ogniw i baterii galwanicznych oraz ich części z wyłączeniem części ogniw i baterii galwanicznych wymagany poziom recyklingu i odzysku wynosi 35 %. Z uwagi na osiągnięcie przez spółkę poziomu recyklingu w zakresie opakowań ze szkła gospodarczego, poza ampułkami w wysokości 67,42 %, a zatem przekraczającego wymagane 40 %, nie powstał obowiązek zapłaty opłaty produktowej. Natomiast w stosunku do ogniw i baterii galwanicznych oraz ich części organ I instancji wykazał, że osiągnięty przez spółkę poziom odzysku i recyklingu nie osiągnął wymaganej w rozporządzeniu wielkości 35 %, co uzasadniło naliczenie opłaty produktowej w wysokości [....] zł. Dane dotyczące pozostałych opakowań lub produktów z których powstał odpad spółka wykazała prawidłowo. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł Zakład Gospodarki [....] S.A. w K . Strona odwołująca się zarzuciła naruszenie przepisów załącznika nr 4 do ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej w brzmieniu ustalonym w art. 6 pkt 25 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zw. z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych oraz art. 92 Konstytucji RP, a także naruszenie art. 6, art. 8 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP. Spółka wniosła o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu strona odwołująca się, nie kwestionując ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego, ponownie podniosła, że - w jej ocenie - docelowe, obowiązujące poziomy odzysku i recyklingu dla opakowań ze szkła gospodarczego, poza ampułkami oraz ogniw i baterii galwanicznych oraz ich części, z wyłączeniem części ogniw i baterii galwanicznych wynikają z załącznika nr 4 do ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej w brzmieniu ustalonym w art. 6 pkt 25 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw i wynoszą odpowiednio 38 % i 25%. Tym samym rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 maja 2005 r. określające inne, wyższe poziomy nie jest wiążące zgodnie z zasadami wyrażonymi w paremiach lex superior derogat legi inferiori oraz lex posteriori derogat legi piori. Taki pogląd został również wyrażony w interpretacji sporządzonej przez Ministerstwo Środowiska w piśmie z dnia [....] lipca 2008 r. i takie stanowisko zajmują marszałkowie innych województw. Strona skarżąca zarzuciła, że organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do sygnalizowanej przez nią sprzeczności i nie skorzystał z możliwości zastosowania reguł kolizyjnych oraz odmówienia zastosowania przepisów rozporządzenia. Nie podjął również żadnych czynności w celu wyjaśnienia stanu prawnego, poprzez np. wystąpienie z wnioskiem w trybie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego. Decyzją z dnia 29 maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (.....), na podstawie art. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 12, art. 13, art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1 i 3, art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie stawek opłat produktowych, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie wzoru rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej, art. 53 § 4, art. 55 § 2 ordynacji podatkowej w zw. z art. 138 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia organu I instancji oraz zasadność zastosowania stawek wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 maja 2005 r. W ocenie Kolegium istniejąca sprzeczność między ustawą a rozporządzeniem niewątpliwie powinna zostać usunięta poprzez odpowiednią nowelizację, jednakże z uwagi na jej nie przeprowadzenie, rozporządzenie ustalające wysokość rocznych poziomów odzysku i recyglingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych było aktem prawnym obowiązującym w 2007 r. Organ odwoławczy podniósł, że zasady rozstrzygnięcia przyjęte w rozporządzeniu mieszczą się w upoważnieniu ustawowym. Strona odwołująca się nie wskazała na konkretne i wymierne odstępstwa przyjęte w rozporządzeniu w relacji do unormowań ustawowych, które mogłyby skutkować zaniechaniem stosowania w badanej sprawie obowiązujących przepisów rozporządzenia – za takie nie można bowiem uznać podanych różnić wielkości wyrażonych procentowo. Niespójność w tym zakresie nie może również skutkować badaniem przez organy orzekające zgodności treści rozporządzenia z ustawą. Wskazał, że organy I i II instancji orzekające w sprawie, nie mają możliwości wystąpienia z wnioskiem określonym w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Jedynie Trybunał Konstytucyjny jest upoważniony do zbadania zgodności treści rozporządzenia z ustawą i Konstytucją. Kolegium podkreśliło, że również sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu ustawy uznając go za niegodny z konstytucją. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 maja 2009 r. wniósł Zakład Gospodarki [....] S.A. w K. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie o postawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w przedmiocie zgodności załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych z treścią załącznika nr 4 do ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej w brzmieniu ustalonym w art. 6 pkt 25 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zakresie ustalającym wysokość wymaganego w 2007 r. rocznego poziomu recyklingu dla opakowań ze szkła gospodarczego, poza ampułkami oraz ogniw i baterii galwanicznych oraz ich części, z wyłączeniem części ogniw i baterii galwanicznych. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania. Powtórzyła zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i potrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi, sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest uzasadniona, a Sąd w pełni podziela zarzuty w niej zawarte. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, który przepis winien być zastosowany w sprawie : pkt 13 Załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 103, poz. 872), określający wymagany poziom odzysku i recyklingu ogniw i baterii galwanicznych oraz ich części w 2007 r na 35 % (wg stanowiska organów), czy też pkt 13 Załącznika Nr 4 do ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej w brzmieniu obowiązującym od dnia 13 października 2005 r. , ustalonym w art. 6 pkt 25 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r Nr 175 poz.1458), określający wymagany poziom odzysku i recyklingu ogniw i baterii galwanicznych oraz ich części w 2007 r na 25 %. Oczywistym jest, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie ma ten drugi przepis. Zgodnie z art.3 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej przedsiębiorca, o którym mowa w ust. 1, obowiązany jest do dnia 31 grudnia 2007 r. osiągnąć docelowy poziom odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, co najmniej w wysokości określonej w załączniku nr 4 do ustawy, z wyłączeniem poziomu odzysku odpadów z opakowań, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy. Załącznik Nr 4 określa docelowe procentowe poziomy odzysku i recyklingu dla odpadów opakowaniowych i poużytkowych w stosunku do masy lub ilości wprowadzonych na rynek krajowy, w drodze sprzedaży lub importu, opakowań i produktów. W pierwotnym tekście ustawy i załącznika Nr 4 w poz. 15 określającej wymagany poziom odzysku i recyklingu ogniw i baterii galwanicznych oraz ich części poziom ten określono na 50%. Począwszy od 1.04.2005r do 12.10.2005 r. poziom ten (w poz. 13) określony został na 35 %. Od dnia 13.10.2005 r poziom ten wynosił 25 %, a to w związku z wejściem w życie w tym dniu art.6 pkt 25 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U z 2005 r., Nr 175 poz.1458), który zmienił treść poz. 13 załącznika Nr 4 ustawy z dnia 11 maja 2001r. w ten sposób, że otrzymała ona brzmienie "25%". W kolejnych zmianach ustawy z dnia 11 maja 2001r , aż do dnia 1.01.2010 r. treść pozycji 13 Załącznika Nr 4 do ustawy nie zmieniła się (Dz.U. z 2005 r., Nr 33 poz.291, Dz.U. z 2005 r. Nr 175 poz.1458 , Dz. U. Z 2005 r Nr 180 poz.1495, Dz.U. z 2009 r Nr 79 poz.666). Z kolei rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 103, poz. 872), określające roczne poziomy odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych w roku 2006 i 2007 , ogłoszone zostało w dniu 13.06.2005 r i weszło w życie 1.01.2006 r. (w tym poz. 13, w której określono wymagany poziom odzysku i recyklingu ogniw i baterii galwanicznych na 35 %). Oznacza to, że przed wejściem w życie tej regulacji, obowiązywała już (od dnia 13.10.2005 r) norma zawarta w poz.13 załącznika Nr 4 do ustawy z dnia 11 maja 2001r. określająca wymagany poziom odzysku i recyklingu ogniw i baterii galwanicznych oraz ich części na 25%. Nadto, w dniu 1.01.2008 r weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych (Dz.U. 2007 r., Nr 109, poz.752), w którym określono roczne poziomy odzysku i recyklingu w poszczególnych latach od roku 2008 do roku 2014. Według tego rozporządzenia poziom odzysku i recyklingu ogniw i baterii galwanicznych wynosi dla 2008 r i następnych lat odpowiednio: 18%, 20%, 22,5%, 25%, 30%, 35%, 40%. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, z dniem 1 stycznia 2008 r , utraciło moc rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych (Dz. U. z 2005 r., Nr 103, poz. 872). Powyższe oznacza, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji, podstawą rozstrzygnięcia nie mogło być rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 maja 2005 r., gdyż po pierwsze – z dniem 1.01.2008 r utraciło ono moc, a po drugie - jako sprzeczne z ustawą, zgodnie z zasadami wyrażonymi w paremiach lex superior derogat legi inferiori oraz lex posteriori derogat legi piori, nie mogło być stosowane. Dlatego też wyłączną podstawą określenia wymaganego poziomu odzysku i recyklingu ogniw i baterii galwanicznych oraz ich części w roku 2007 r był przepis zawarty w pozycji 13 załącznika Nr 4 do ustawy z dnia 11 maja 2001r , określający ten poziom na 25 %. Wobec powyższego, na podstawie przepisu art.145 § 1 pkt 1a) oraz art.135 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.