II SA/Kr 1197/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik- Dobosz Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skarg Spółki Mieszkaniowej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 15 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją z dnia 24 grudnia 2002 r. nr [...] znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126) nakazał inwestorowi zespołu trzech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. tj. Spółce Mieszkaniowej [...] sp. z o. o. w K. , wykonanie czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych z odstępstwem od decyzji pozwolenia na budowę robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj. przywrócenie do stanu pierwotnego tj. zgodnego z ostateczną decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 20.12.1999r znak: [...] inwestycji pn. zespół trzech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , zrealizowanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w w/w ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę w terminie do dnia 30.04.2003 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka Mieszkaniowej [...] sp. z o. o., zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 107 § 1 i art. 156 § 1 pkt 5 oraz art. 7 kpa, z powodu rozstrzygnięcia które nie nadaje się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym (nie wskazanie jaki był stan pierwotny i na czym polegać ma przywrócenie do takiego stanu), pominięcie okoliczności związanych z przyjęciem do użytkowania spornego obiektu, wykonanie obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę (brak istotnych odstępstw). W wyniku rozpoznania tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 7 sierpnia 2003 r., znak: [...] uchylił to rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie organu I instancji. W wyniku wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Sąd ten wyrokiem z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 2272/03 uchylił decyzję MWINB w K. decyzją z dnia 7 sierpnia 2003 r. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego WINB w K. ponownie przeprowadził postępowanie odwoławcze, w wyniku którego w dniu 31 października 2013r. wydał decyzję nr [...] znak: [...] , mocą której uchylił zaskarżoną decyzje PINB w K. - Powiat Grodzki z dnia 24 grudnia 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie jednak ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 58/14 uchylił zaskarżoną decyzje, co spowodowało powrót sprawy do MWINBu. MWINB w K. decyzją nr [...] z dnia 15 lipca 2015r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano, iż o ile organ związany jest wyrokami WSA w Krakowie, to jednak zmianie uległ stan prawny - znowelizowanie art. 51 i art. 36a w ustawy Prawo budowlane, nadto zmianie uległ również stan prawny samej nieruchomości objętej przedmiotową inwestycją, jak też zamianie uległy obecnie obowiązujące przepisy planistyczne dla terenu inwestycji, gdyż uchwalony został obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący swoim zasięgiem również teren spornej inwestycji (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...] " w K. - Uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 8 września 2004 r.). W ocenie organu odwoławczego w świetle brzmienia art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane stwierdzone przez organ I instancji odstępstwa dokonane przez inwestora w trakcie realizacji inwestycji mają charakter odstępstw istotnych, ponieważ dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. wysokości obiektu, kubatury, zmiany sposobu użytkowania (zmiana kategorii obiektu w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane). Wobec tego pełnej oceny dokonanych odstępstw wraz z wskazaniem ich charakterystyki jako istotnych bądź nieistotnych, uwzględniającej zmieniony stan prawny, winien dokonać organ I instancji podczas ponownie wdrożonego postępowania wyjaśniającego. Dopiero wówczas, po uwzględnieniu aktualnego stanu prawnego oraz dokonaniu aktualizacji stanu faktycznego sprawy (z uwagi na upływ ponad 10 lat od przeprowadzenia ostatnich oględzin przedmiotowej inwestycji) możliwe będzie wydanie prawidłowej decyzji w postępowaniu przed organem I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zatem PINB w K. - Powiat Grodzki winien również ustalić czy dla przedmiotowej inwestycji nie zostały wydane inne ostateczne decyzje administracyjne, mogące mieć wpływ na wynik prowadzonego postępowania, np. że w dniu 8 maja 2003 r. po rozpatrzeniu wniosku Spółki Mieszkaniowej [...] sp. z o.o. Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...] zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania poddaszy niemieszkalnych na mieszkalne w przedmiotowym obiekcie budowlanym przy ul. [...] w K . Natomiast w dniu 12 maja 2005 r. Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Nr [...] dotyczącą zmiany sposobu użytkowania poddasza niemieszkalnego na mieszkalne w trzech budynkach mieszkalnych w zabudowie szeregowej położonej na działkach nr [...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. i umorzył postępowanie w przedmiocie wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. MWINB wskazał przy tym, iż pod względem prawnym, roboty budowlane nie zostały zakończone (organ nie wydał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu, a dokonane zawiadomienie o zakończeniu robót - jak wskazał Sąd - nie wywołuje skutków prawnych), na inwestorze spoczywa obowiązek ich prawidłowego zakończenia (por. art. 57 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane), a więc nadal inwestor robót budowlanych pozostaje stroną postępowania jako uczestnik procesu inwestycyjnego (art. 52 ustawy Prawo budowlane). Przewidziana w powołanym przepisie kolejność osób zobowiązanych do wykonania określonych obowiązków nie ma charakteru przypadkowego. Umieszczając osobę inwestora (tj. faktycznego sprawcy samowoli budowlanej) na pierwszym miejscu, ustawodawca dał wyraz założeniu, że skoro decyzje, o których mowa w art. 52 w/w ustawy, dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów Prawa budowlanego, to adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń. Spółka Mieszkaniowa [...] Sp. z o.o. nie jest aktualnie dysponentem nieruchomości, na których wykonał przedmiotową inwestycję. Zatem zaistniały określone przeszkody, nie pozwalające na ukształtowanie właściwego stosunku materialnoprawnego między dotychczasowym inwestorem, a zrealizowaną inwestycją. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB w K. - Powiat Grodzki winien również ustalić podmiot zobowiązany do wykonania ewentualnego obowiązku wynikającego z przyszłej decyzji administracyjnej kończącej sprawę przed organem I instancji. Zasada dwuinstancyjności określona w art. 15 kpa uniemożliwia zatem organowi odwoławczemu wydanie decyzji merytorycznej na tym etapie postępowania z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, tj. aktualizacja stanu faktycznego sprawy, jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie zakresu wykonanych odstępstw oraz ich charakterystyka, zastosowanie przepisów prawa obecnie obowiązujących, ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności administracyjnych, z uwagi na zmianę stanu prawnego nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli Spółka Mieszkaniowej [...] sp. z o. o. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. Spółka Mieszkaniowej [...] zarzucił naruszenie: - art. 6, 8, 78 § 1 i 80 kpa poprzez ich błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sprawa toczyła się bez udziału stron postępowania; - art. 7, 10 § 1 i w zw. z art. 73 § 1 i 81 kpa poprzez ich błędne zastosowanie co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem strony postępowania bez swojej winy nie mogły brać czynnego udziału w postępowaniu; - art. 107 § 1 ust. 1 i 107 § 3 w zw. z 8 i 11 kpa poprzez ich błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ bezpodstawnie zaniechał pełnego uzasadnienia decyzji; - art. 138 § 2 kpa, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie tegoż przepisu tj. wadliwe uchylenie decyzji PINB, co miało istotny wpływ i wynik sprawy, bowiem nie zostały spełnione przesłanki przekazania sprawy do ponownego rozpoznana organowi pierwszej instancji, - art. 77 § 1 w zw. z art. 136 kpa poprzez zaniechania przez skarżony organ ustalenia stanu faktycznego, - art. 153 p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie się do ocen prawnych i wskazań WSA w Krakowie. W uzasadnieniu podkreślono, iż inwestor w przedmiotowej nieruchomości wydzielił 17 samodzielnych lokali (odrębna własność, strona skarżąca szczegółowo ich wymieniła) co oznacza, iż ich właściciele winni być stronami postępowania, co dotyczy także Wspólnoty Mieszkaniowej [...] która zarządza nieruchomością wspólną. W tym też zakresie skarżony organ nie zastosował się do wskazań WSA w Krakowie, który wyraźnie w wyroku z 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 58/14, nakazał ustalenia katalogu stron oraz zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. Z kolei Wspólnota Mieszkaniowa [...] w swojej skardze wskazał na okoliczność, iż sporny budynek jest już od długiego czasu legalnie użytkowany, co pominął skarżony organ. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja naruszyła art. 10 kpa w zw. art. 153 p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie się do ocen prawnych i wskazań WSA w Krakowie w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, a także art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej bez wykazania spełnienia przesłanek i odwołanie się jedynie do zmiany stanu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż WSA w Krakowie wyraźnie w wyroku z 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 58/14, nakazał skarżonemu organowi ustalenie katalogu stron. Sąd administracyjny wytknął wówczas uchybienie organu odwoławczego polegające na nie ustalenie pełnego kręgu stron postępowania i poprzestaniu na stwierdzeniu przez ten organ, że krąg stron uległ zmianie, a w ramach inwestycji funkcjonuje obecnie siedemnaście wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Do akt postępowania włączono wypis skrócony z rejestru gruntów dla działek [...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...] w K . Sąd podkreślił, iż kilkunastu osób figurujących w tym rejestrze jako właściciele działki nr [...] nie zawiadomiono o zakończeniu postępowania i nie doręczono im decyzji. Zaskarżona decyzja została doręczona wyłącznie jednej osobie, figurującej w rejestrze jako właściciel tej działki – M.W. przy czym wskazano, że jest to adres do doręczeń dla Wspólnoty Mieszkaniowej [...] . Z akt administracyjnych nie wynika jednak, w jaki sposób organ odwoławczy ustalił istnienie takiej wspólnoty mieszkaniowej oraz sposób jej reprezentacji. W związku z tym Sąd wprost nakazał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania znanym mu w dacie orzekania, kierując do nich zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 kpa, umożliwiając zapoznanie się z aktami, a także wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec czego obowiązkiem organu miało być ustalenie aktualnego kręgu stron postępowania oraz udokumentowanie tych ustaleń w aktach sprawy. Dopiero zaś po spełnieniu wymogów, wynikających z art. 10 § 1 kpa, organ administracji publicznej wyda decyzję w sprawie (por. uzasadnienie wyroku z 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 58/14). Wobec całkowitego pominięcia i nie odniesienia się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 10 kpa w zw. art. 153 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zawiązku z okolicznością iż co do przedmiotowej nieruchomości doszło do wydzielenia kilkunastu samodzielnych lokali (odrębna własność poszczególnych właścicieli) co powoduje także udziały tych osób w nieruchomości wspólnej oraz co do działki na której posadowiony jest budynek. Oprócz tego doszło, w ocenie Sądu, do naruszenia innych przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. istotnego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zwrócenie się o to do organu I instancji. Skarżony organ błędnie zastosował w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 kpa, ponieważ nie wytykając żadnych uchybień organowi I instancji w zakresie ustaleń faktycznych, oparł swoje rozstrzygnięcie kasatoryjne jedynie na wskazaniu zmiany stanu prawnego. Sama zmiana stanu prawnego nie może prowadzić do zastosowania art. 138 § 2 kpa, gdyż przepis ten odwołuje się do ustaleń faktycznych, a nie do ich oceny prawnej, która jest pierwszorzędnym obowiązkiem organu odwoławczego. Innymi słowy skarżony organ odwoławczy nie uzasadnił w żaden sposób okoliczności składających się na przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Uzasadnienie organu odwoławczego nie stwierdza żadnych braków lub uchybień organu I instancji, pomimo tego, iż art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 nie ogranicza się nawet do wytknięcia organowi I instancji uchybień w ustaleniu stanu faktycznego, lecz nakazuje właściwe wykazanie i uzasadnienie przesłanek braku możliwości przeprowadzenia własnego dodatkowego postępowania dowodowego czy nawet próby samodzielnego zbadania tej kwestii. Dodatkowo jeśli w toku postępowania administracyjnego nastąpiły zmiany podmiotowe co do np. inwestora, to organ II instancji może orzekać merytorycznie i nie pozbawia to żadnej ze stron instancji (art. 15 kpa), gdyż zmiana taka, niezależna i obiektywna, nie może być uznawana za pominięcie strony i uchybienie organu. Wobec czego nie może to stanowić podstawy do orzekania kasatoryjnego. Zatem jeśli przy ponownej ocenie dokonywanej przez organ odwoławczy brak jest podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa, to organ winien orzekać merytorycznie i uzupełnić materiał dowodowy, ewentualnie w trybie art. 136 kpa może zwrócić się o to do organu I instancji. Niezasadne przy tym okazało się żądanie skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 3 p.p.s.a, ze względu głównie na opisane powyżej naruszenie przepisów postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty w zakresie obejmującym zastępstwo procesowe obejmują minimalną stawkę wynagrodzenia dla radcy prawnego w tego typu sprawach (240 zł), a nie żądane w skardze wynagrodzenie w podwójnej wysokości, gdyż pomimo obszerności skargi, wskazane w niej okoliczności uzasadniające zarzuty są oczywiste i w ocenie Sądu, ich przytoczenie nie powodowały dla pełnomocnika, nadmiernego trudu, a ponadto ewentualne dokonanie tego w skróconej wersji nie spowodowałoby pomniejszenia wagi uchybień prowadzących do uwzględnienia