II SA/Kr 1198/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel – Ziaja (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki Akcyjnej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala Prezydent Miasta decyzją z dnia z dnia [...].06.2007 r. nr [...] znak [...] na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] i [...] w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa parkingu dla samochodów osobowych na działce nr [...] obr. [...] K. wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem poprzez działkę nr [...], [...] obr. j.w. od ulicy [...] w K.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie "[...]" Spółki Akcyjnej w K. i decyzją z dnia [...] r. znak [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji SKO powołało się na ustalenia organu I instancji. Wskazany we wniosku teren znajduje się w obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, toteż warunki dla przedmiotowej budowy zostały ustalone na podstawie obowiązujących przepisów szczególnych oraz przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru sąsiadującego ze wskazanym terenem inwestycji. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia i opinie organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji scharakteryzowano planowaną inwestycję oraz ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy obejmujące: warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej, warunki ochrony zdrowia ludzi, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz inne wymagania. Na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta wyznaczone zostały linie rozgraniczające teren inwestycji. Projekt decyzji został sporządzony przez architekta wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów. Spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...].06.2007 r. odniesiono się również do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "[...]" Spółka Akcyjna w K. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania zakwestionowano wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej, która stała się podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Analiza ta, zdaniem skarżącego, nie pozwala na ocenę, czy planowana inwestycja istotnie nie zakłóci ładu przestrzennego terenu sąsiedniego. Nowa inwestycja powinna odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy. Dokonana przez organ l instancji analiza nie odniosła się do parametrów i wielkości parkingów, zlokalizowanych w analizowanym terenie. Organ l instancji wskazał jedynie, że planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [...], [...], [...] obr. K. Zdaniem strony skarżącej rozmiary planowanej inwestycji nie będą stanowiły kontynuacji sposobu zagospodarowania działki [...], gdyż działka ta ma małe gabaryty, jest zdecydowanie mniejsza od działki nr [...], będącej przedmiotem zainwestowania. Nie może stanowić również punktu odniesienia obecny, tymczasowy sposób zagospodarowania działki nr [...], który jest następstwem pożaru pawilonu handlowego "A.". Planowana inwestycja koliduje z zamierzeniami inwestycyjnymi dotyczącymi działki nr [...], będącej współwłasnością strony składającej odwołanie. Wpłynie również ujemnie na atrakcyjność tej działki, gdyż planowana inwestycja ma przebiegać bezpośrednio w granicy z działką [...], natomiast do jej granicy ma przylegać droga prowadząca do planowanego parkingu. Organ odwoławczy ocenił decyzję Prezydenta Miasta jako prawidłową. W analizie urbanistyczno-architektonicznej stwierdzono istnienie w obszarze analizowanym, w pobliżu terenu inwestycji, działek sąsiednich nr [...], [...], [...] obr. K. - zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dla planowanej inwestycji, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym (mapy terenu). Ustalone warunki zabudowy znalazły uzasadnienie w sporządzonej przez architekta, zgodnie z wymogami prawa, analizie urbanistyczno - architektonicznej. Przedmiotowa inwestycja stanowi uzupełnienie aktualnego zagospodarowania działki nr [...] (zabudowa wielorodzinna). W analizowanym terenie znajduje się co najmniej jedna działka ([...]) sąsiednia, dostępna z tej samej drogi (ul. [...]), która posiada funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z towarzyszącymi miejscami postojowymi. Poza tym prawidłowo ustalono, że teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (tj. ul. [...]), ma wystarczające uzbrojenie i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ l instancji uwzględniając wniosek inwestora w zaskarżonej decyzji określił w załączniku nr 1 warunki realizacji zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego - pomijając parametry charakterystyczne dla inwestycji kubaturowych - oraz wyznaczył na mapie w skali 1:1000 (stanowiącej załącznik nr 2) linie rozgraniczające teren inwestycji. W decyzji zobowiązano również inwestora do wykonania projektu budowlanego zgodnie z aktualnymi przepisami techniczno-budowlanymi, zapewniając równocześnie ochronę interesów osób trzecich. Projekt decyzji uzyskał uzgodnienia w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy (wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów) wynika, wbrew twierdzeniom odwołującego się, że sąsiadująca bezpośrednio z terenem inwestycji działka [...] ma powierzchnię 1,2544 ha, natomiast działka podlegająca zainwestowaniu ma powierzchnię 1,2819 ha. Podważa to argument, iż działka [...] jest zdecydowanie mniejsza od działki [...]. Nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków dla planowanej inwestycji przyszłe plany inwestycyjne właścicieli (w tym przypadku współużytkowników wieczystych) działki nr [...], usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem inwestycyjnym, gdyż decyzja o ustaleniu warunków nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego, nie uprawnia jeszcze inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, umożliwia jedynie ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę, które to postępowanie jest następnym etapem procesu inwestycyjnego. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyła "[...]" Spółka Akcyjna w K. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji pozwala na ocenę, iż planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy, podczas gdy organ I instancji nie dokonał analizy parametrów i wielkości parkingów zlokalizowanych w analizowanym terenie, w związku z czym brak było podstaw do uznania, iż zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa; - art. 2 pkt 1 tej samej ustawy poprzez uznanie, iż planowana inwestycja gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania kompozycyjno-estetyczne. W oparciu o te zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podobnie jak wcześniej w odwołaniu zarzucono, że żaden z organów orzekających nie dokonał analizy cech urbanistycznych istniejącej zabudowy, co skutkowałoby koniecznością ustosunkowania się do obszaru planowanego parkingu względem powierzchni parkingów istniejących oraz stosunku obszaru planowanego i istniejących parkingów do powierzchni zabudowanych i biologicznie czynnych. Takie rozstrzygnięcie nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego oraz zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto obecny, tymczasowy, sposób zagospodarowania działki nr [...] nie powinien być punktem odniesienia dla dokonania oceny inwestycji objętej wnioskiem. Inwestycja ta koliduje z zamierzeniami inwestycyjnymi skarżącego, a także wpłynie ujemnie na atrakcyjność jego działki oraz zmniejszy użyteczność działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosował przepisy prawa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji obu instancji. Objęta wnioskiem inwestycja spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności istnieje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Organy administracji prawidłowo uznały, że planowana inwestycja, obejmująca miejsca parkingowe (jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), drogi wewnętrzne oraz infrastrukturę techniczną stanowi kontynuację funkcji mieszkalnej oraz rodzaju zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...]. Istnienie miejsc parkingowych na działce, na której istnieje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest dopuszczalnym sposobem zagospodarowania nieruchomości, uzupełniającym jej funkcję mieszkalną. Ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) odbywa się na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 po 1588). Zgodnie z tym rozporządzeniem w decyzji o warunkach zabudowy należy ustalić: 1) linię zabudowy; 2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokość elewacji frontowej; 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Prawidłowo uznano, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do ustalenia parametrów, które odnoszą się do inwestycji kubaturowych (pkt 1 i 3 - 5). W kwestii ustalenia wielkości powierzchni zabudowy należy wziąć pod uwagę § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589), w którym ustala się sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z pkt 3 tego przepisu ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie (...) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej (...). W zaskarżonej decyzji ustalono, że udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu w granicach objętej wnioskiem nieruchomości nie może być mniejszy niż 40%. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze organy administracji orzekające w tej sprawie nie musiały odnosić się do parametrów i wielkości parkingów zlokalizowanych w analizowanym terenie. Istotne jest bowiem, że planowany sposób zagospodarowania (parking) nie stanowi samodzielnej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz jest jedynie uzupełnieniem funkcji zabudowy wielorodzinnej i taka sytuacja istnieje również na innych nieruchomościach znajdujących się na obszarze analizowanym. Poza sporem pozostaje dopuszczalność tego sposobu zagospodarowania działki. Parametry parkingu, zwłaszcza jego wielkość uzależniona jest jednak przede wszystkim od potrzeb mieszkańców nieruchomości, a nie od wielkości parkingów na innych działkach położonych na obszarze analizowanym. Jedynym warunkiem, który należy spełnić planując wielkość przedmiotowego parkingu, jest utrzymanie określonej w decyzji powierzchni biologicznie czynnej działki. Zachowanie tego parametru w świetle obowiązującego prawa jest wystarczające do uznania, że zamierzony sposób wykorzystania nieruchomości nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, lecz stanowi kontynuację funkcji i parametrów zabudowy. Skarżący zarzuca braki w ocenie wpływu planowanej inwestycji na ład przestrzenny. Powołuje się przy tym na bardzo ogólny przepis art. 2 pkt 1 oraz na art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wylicza jakie czynniki (wymagania) należy określić w decyzji o warunkach zabudowy, nie wskazując sposobu ustalania tych wymagań. Konkretyzacja umożliwiająca zastosowanie art. 61 ust. 1 nastąpiła dopiero w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu... W skardze nie wskazano na żaden konkretny przepis rozporządzenia, który miałby zostać naruszony przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Nie będąc związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Sąd z urzędu dokonał kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć i nie stwierdził naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia (w szczególności jego § 5), ani rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ani też naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy niesprecyzowane plany inwestycyjne skarżącego odnośnie działki sąsiedniej, która w chwili obecnej stanowi parking, nie mogą być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wprawdzie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia każdemu prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, jednakże z tym istotnym zastrzeżeniem, że granice tej ochrony określone są przepisami ustawy. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że plany inwestycyjne skarżącego mają pierwszeństwo przed planami właścicieli działki nr [...]. Natomiast usytuowanie inwestycji w granicach działki nr [...] i jego zgodność z przepisami techniczno - budowlanymi nie jest przedmiotem badania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, lecz podlega ocenie dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe. Dlatego też skargę w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).