II SA/Kr 1199/00

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 kwietnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA : Izabela Dobosz Joanna Tuszyńska ( spr.) Protokolant Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi M. S., K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2000r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II S A/Kr 1199/00 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...].09.1999r, wydaną na podstawie art. 40, art. 42 oraz art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U.Nr 89 poz.415, jednolity tekst : Dz.U. z 1999r Nr 15 poz.139/, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zatwierdzonym uchwałą Nr XIV/69/86 Rady Narodowej Miasta i Gminy B. z dnia 16.12.1986r oraz zmianami do tego planu wprowadzonymi uchwałą z dnia 28.10.1994r oraz art. 104 kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy zbiornika do gromadzenia nieczystości - szambo, na działce w B. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr 1, Burmistrz Miasta B. ustalił dla A. i R. Z. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy zbiornika do gromadzenia nieczystości - szambo na w/w działce. W ustalonych warunkach znalazł się m.in. zapis o spełnieniu wymagań podanych w § 34 - 36 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rodzaj inwestycji określono jako zbiornik dwukomorowy o łącznej pojemności do 10 m sześciennych. Zawarto również warunek, by przy projektowaniu zbiornika zachować warunki techniczne w/w rozporządzenia oraz zasady określone w art. 5 prawa budowlanego. Linie rozgraniczające teren inwestycji określono jako granice działki. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i położona na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe zagrodowe i jednorodzinne, tak więc zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu. Nie można zatem, w świetle powołanej wyżej ustawy, odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji. Rozwiązania techniczne będą podlegać ocenie organu architektoniczno-budowlanego. Sprawa budowy budynku mieszkalnego na działce nr 1 została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...].09.1998r, a budowa zbiornika do gromadzenia nieczystości jest urządzeniem niezbędnym dla użytkowania budynku. Organ I instancji podał również, że do wniosku zostało dołączone pismo Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...].08.1999r potwierdzające likwidację szamba nakazaną decyzją z dnia [...].03.1998r. Stwierdził również, ze dla przyjętej pojemności zbiornika, jego lokalizacji po północnej stronie istniejącego budynku mieszkalnego, określono odległości i warunki jakie należy zachować, zgodnie z cytowanym wcześniej rozporządzeniem z dnia 14.12.1993 4r. W odwołaniu od tej decyzji M. i K. S. wnieśli o wyłączenie pracowników organu z postępowania. Zarzucili, że decyzja jest dla nich krzywdząca, że na spornej działce inwestor planował budowę budynku gospodarczego a bez pozwolenia wybudował w granicy olbrzymi budynek mieszkalny. Korzystając z faktu tolerowania przez organy administracji dokonanej samowoli, zmienia swoje zezwolenia i plany. Organy administracji wymuszają na nich zmiany zagospodarowania ich działki, by dopasować warunki samowoli budowlanej R. Z. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2000r znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja będzie realizowana w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], który przewiduje możliwość jej realizacji, albowiem jest to obszar przeznaczony pod budownictwo mieszkalne, zagrodowe i jednorodzinne. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawowym przeznaczeniem tego obszaru jest zabudowa zagrodowa, zaś dopuszczalnym wymiana budynków i zabudowa plombowa na wolnych działkach. Ustalił, że w chwili obecnej nie ma przedmiotowej działce samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości. Organ odwoławczy podniósł, że wnioskodawcy dookreślili rodzaj inwestycji, a co za tym idzie w decyzji znalazł się zapis precyzujący objętość zbiornika i jego lokalizację po północnej stronie budynku mieszkalnego, a nadto wymóg przestrzegania warunków technicznych - rozporządzenia z dnia 14.12.1994r. Warunki te mają chronić odwołujących się i inne osoby trzecie przed ewentualnymi utrudnieniami dla nich wynikającymi z projektowanej inwestycji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. i K. S. podtrzymali zarzuty odwołania. Zarzucili, że samowolnie wybudowane szambo nie zostało rozebrane. Podnieśli, że w sprawie winna być przeprowadzona wizja lokalna, gdyż ustalenia nie powinny być dokonywane na podstawie pism. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalanie zasad ich zagospodarowania określała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 - tekst jedn. z późn.zm./. Zgodnie z przepisami art. 39 i 40 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Przepisy cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a związanie ustaleniami planu jest bezwzględne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z tymi ustaleniami (art. 33 i 46a ustawy). W myśl art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Każdy ma też prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Interes prawny w tym przypadku wynikać musi jednak z konkretnego przepisu prawa materialnego. Te bowiem reguły są jedynie źródłem uprawnień. Interes prawny odróżnić należy od interesu faktycznego. Ten ostatni występuje w sytuacji, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Właściciela w sposobie zagospodarowania nieruchomości ograniczać mogą jedynie obowiązujące przepisy prawa. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego - poprzedzający postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę. W każdym z tych odrębnych postępowań ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek badania różnych istotnych dla każdego z nich zagadnień merytorycznych. Nie do przyjęcia byłby pogląd, iż w obu tych postępowaniach zachodziłaby konieczność badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Tym samym na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi potrzeba uwzględniania art. 43 powołanej ustawy (por. także wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., IV SA 2325/96). Jak przyjmuje się w piśmiennictwie prawniczym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach, statuując pozycję wnioskodawcy w szeroko pojętym procesie inwestycyjnym. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w wyroku z dnia 3 września 1997 r. - sygn. III RN 35/97 (OSNAP 1998/4/107) - ww. decyzja powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany. W decyzji, o której mowa, winny się znaleźć ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich jeżeli zamierzenie inwestora (zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego) może wpływać na ich naruszenie. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa się warunki wynikające z ochrony środowiska, ochrony sanitarnej i warunki wynikające z ochrony osób trzecich, jednak wydając decyzje organ nie przesądza o usytuowaniu obiektu w określonym ściśle na planie realizacyjnym miejscu, w tym nie przesądza o dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na jej odległość od już istniejących obiektów. Wszelkie zagadnienia w tym względzie są rozstrzygane w postępowaniu o pozwolenie na budowę i organ administracji wydający pozwolenie na budowę ocenia, czy planowana inwestycja z uwagi na przepisy normujące odległość między obiektami budowlanymi może być wzniesiona w miejscu wskazanym przez inwestora w planie zagospodarowania działki. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie powinien zatem wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, którego rzeczą jest zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Dlatego też uznać należy, że określenie w decyzji w pkt 3 warunku wynikającego z § 34-36 rozporządzenia z dnia 14.12.1994r było zbędne. Uwaga powyższa odnosi się również do warunku z pkt 5 decyzji. Nadto podkreślić należy, że decyzja organu I instancji w swej sentencji zawiera postanowienie o lokalizacji projektowanego obiektu po północnej stronie budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce. Wyraźnie jednocześnie określa, że liniami rozgraniczającymi teren inwestycji są granice przedmiotowej działki. Powyższe stanowi o wewnętrznej sprzeczności decyzji. W kwestii ochrony interesów osób trzecich, warunki, jakich określenia wymaga art. 42 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy ustalać kierując się treścią art. 3 tej ustawy. Prawo osoby trzeciej do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu należącego do innej osoby należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Chodzi tu o ochronę przed naruszeniem uprawnień wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i z innych ustaw. Zauważyć przy tym należy, że we wniosku z dnia 2.11.1998r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji inwestor nie wskazał dokładnego położenia przedmiotowego obiektu. Tymczasem w załączniku graficznym do decyzji, oprócz linii rozgraniczających teren inwestycji określonych jako granice działki /kolor żółty/, umieszczone zostały linie koloru czerwonego z opisem " p.teren", zaznaczone w odległości 2 m od granic działki. Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Z akt nie wynika, czy skarżący potwierdzili jedynie odbiór samej decyzji, czy też otrzymali również załącznik do decyzji. Załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część. W niniejszej sprawie nie wiadomo kto podpisał załącznik graficzny decyzji. W przedłożonych aktach znajduje się kserokopia rysunku planu /nie wiadomo jakiego/ oraz kserokopia fragmentu tekstu planu również nie posiadająca żadnego opisu. Kserokopie nie zostały potwierdzone z oryginałem. Wreszcie stwierdzić należy, że istnienie w miejscu planowanej inwestycji dotychczasowych obiektów, choćby podlegały one rozbiórce, nie pozbawia inwestora uzyskania w formie decyzji o warunkach zabudowy informacji, czy w tym miejscu będzie mógł realizować nową zamierzoną inwestycję. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art. 152 ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.