II SA/Kr 1199/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA (del.) Robert Sawuła (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Kr 1199/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi K. C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z [...] 2005r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego. W sprawie tej pismem [...] 2005r. p.o. Dyrektora Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta zwrócił się do SKO w o wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] 2004r. [...] orzekającej o przyznaniu K. C. zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka M. C. w części od 1.09.2004r. do 31.08.2005r. We wniosku znalazło się także żądanie wstrzymania wykonania decyzji z [...] 2004r.. Wniosek argumentowano tym, że źródłową decyzją Prezydent Miasta przyznał zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem i w dacie wydawania tej decyzji strona spełniała warunku określone przepisami ustawy z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz.2255 ze zm., zwana dalej "Uśr"). Niemniej M. C. przestała spełniać wymogi cyt. ustawy od 1.09.2004r., tj. od momentu zakończenia nauki w szkole średniej. Zdaniem wnioskującego decyzja przyznająca świadczenie od tego momentu jest niezgodna z prawem i powinna być unieważniona. Zaznaczono, iż M. C. nie spełnia wymogu z art.6 ust.1a Uśr, pozwalającego na pobieranie świadczenia do ukończenia 24 roku życia, albowiem nie jest osobą uczącą się w rozumieniu Uśr. SKO wszczęło postępowanie z urzędu, postanowieniem z [...] 2005r. wstrzymało wykonanie decyzji Prezydenta Miasta z[...] .2004r. w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego K. C. wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Skargę na to postanowienie odrzucił Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w K. postanowieniem z [...] 2005r. [...] . Decyzją z[...] 2005r. Nr [...] SKO w K. działając z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta z [...] 2004r. Nr [...] w sprawie przyznania K. C. zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka – M. C. w okresie od 1.09.2004r. do 31.08.2005r.., "w pozostałej części" odmówiono stwierdzenia nieważności. W podstawie prawnej powołano się na "art.158 § 1 k.p.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Uzasadniając to rozstrzygnięcie podano, że decyzja przyznająca świadczenie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zespół Orzekający SKO w uzasadnieniu decyzji przytoczył szereg przepisów Uśr (nie podając wszakże daty tej ustawy i jej publikatora) i wywiódł iż w dacie wydawania decyzji M. C. spełniała kryteria ustawowe do tego, aby przyznać zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem na rzecz jej matki. Kryteria te przestała spełniać w dn. 1.09.2004r., ponadto z zaświadczenia z 30.09.2004r. wynika, iż M. C. została studentką. Doprowadziło to do przekonania, iż decyzja Prezydenta Miasta z [...] 2004r. dotknięta została wadą kwalifikowaną. Akta nie zawierają zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższej decyzji. W dn.[...] 2005r. K. C. wniosła podanie określone jako odwołanie, a stanowiące w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z[...] 2005r. Strona wywodziła, iż córka po przyjęciu jej na studia nadal spełniała warunki, aby z kolei z jej powodu pobierała zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem. Wskazując na brak swego zawinienia w sprawie powołała się na fakt odmowy przyjęcia przez urzędnika "Punktu Informacyjnego w K.". Nadto eksponowała, że w sprawie braku podstaw pobierania świadczeń samo SKO wydało odrębną decyzję Kol. [...] uchylając decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2004r. Wnioskująca wyraziła zdumienie wszczęciem kolejnego postępowania w sprawie pozbawienia jej świadczenia, wyrażając nadzieje rozstrzygnięcia sprawy w trybie postępowania sądowo-administracyjnego. Opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję własną z [...] 2005r. W podstawie prawnej powołano się na "art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.127 § 3 k.p.a.". Zdaniem Zespołu Orzekającego decyzja wydana w I instancji jest prawidłowa. Odwołując się do przykładów z judykatury podzielono stanowisko wyrażone uprzednio, iż źródłowa decyzja organu gminy wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Przytaczając treść art.6 ust.1 Uśr kolegium wskazało, że w dacie wydawania decyzji przez organ gminy w dn.[...] 2004r. M. C. miała ukończone 18 lat, pobierała naukę w liceum ogólnokształcącym. Po 1.09.2004r. przestała spełniać warunki do tego, aby na nią pobierać zasiłek rodzinny, gdyż stała się studentką archeologii, co oznacza iż nie kontynuuje nauki w szkole w rozumieniu art.3 pkt 18 Uśr. Skargę na powyższą decyzję do WSA w wniosła K. C. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Skarżąca powołała się na to, że w obrocie funkcjonuje decyzja SKO [...] z [...] 2004r. ta decyzja jest ostateczna, a przyznaje jej prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Odpowiedź na skargę sprowadza się do powtórzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu pozostawania w obrocie decyzji SKO z "[...] 2004r. [...] kolegium wskazało, iż decyzja ta istotnie stała się ostateczna, natomiast decyzję taką lub jej część, można wyeliminować z obrotu prawnego za pomocą instytucji stwierdzenia nieważności, co też Kolegium uczyniło". W piśmie procesowym z [...] 2007r. skarżąca podtrzymała swoje żądania, aby Sąd przedmiotem swej uwagi uczynił ostateczną decyzję SKO z [...] 2004r. Kol. Odw. [...] , której kopię doręczyła, a której treść w jej ocenie jest pomijana przez stronę przeciwną. W czasie rozprawy skarżąca oświadczyła, iż nic nie jest jej wiadomym, aby decyzja SKO z [...] 2004r. była w jakikolwiek sposób usunięta z obrotu. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Ponadto Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 Ppsa). Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem oceny Sądu podlega decyzja SKO z [...] 2005r. utrzymująca własną decyzję organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części decyzji Prezydenta Miasta z [...] 2004r. przyznającej K. C. zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka w odniesieniu do córki M. C. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku ze stwierdzeniem nieważności w części decyzji o przyznaniu świadczenia rodzinnego zarzucała, iż w obrocie pozostaje decyzja SKO z [...] 2004r.. Powyższą decyzją rozpoznano odwołanie K. C. od decyzji Prezydenta Miasta z [...] 2004r. Nr[...] . Wydając tę ostatnią decyzję organ gminy orzekł o uchyleniu własnej decyzji z [...] 2004r. w części dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka – M. C. od 1.09.2004r., określił świadczenia pobrane za miesiące wrzesień i październik 2004r. jako nienależne, stwierdził iż dokona potrącenia tych kwot ze świadczeń bieżących, nadał rygor natychmiastowej wykonalności własnej decyzji oraz w pozostałym zakresie pozostawił decyzję z [...] 2004r. w mocy. SKO w decyzji z [...]2004r. wypowiedziało się w kwestii zasadności pobierania przez skarżącą K. C. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku z tytułu wychowywania córki, która od 1.10.2004r. rozpoczęła naukę w szkole wyższej. Zdaniem Zespołu Orzekającego w sprawie Kol.[...] organ gminy przeoczył, iż w dn.1.10.2004r. weszła w życie znowelizowano Uśr, dodając art.6 ust.1a, którego brzmienie uprawnia obecną skarżącą do dalszego pobierania świadczenia. Kolegium stwierdziło, iż z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż "M. C. jest "studentkom" I roku archeologii, to jest "osobom" uprawnioną do otrzymania zasiłku rodzinnego ". Z oświadczenia skarżącej wynika, że decyzja SKO z [...] 2004r. nie została wzruszona, kwestii tej nie uwzględnił organ w zaskarżonej decyzji w jakikolwiek sposób, zaś w udzielonej odpowiedzi na skargę jest ona przedmiotem tak nieczytelnych wywodów, które nie dają się jednoznacznie wyjaśnić. Rzeczą kolegium było ustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzutów związania się oceną wyrażoną we własnej decyzji SKO z [...] 2004r. O ile ta decyzja pozostaje w obrocie prawnym i jest ostateczna, to SKO jest związane własną oceną odnośnie zasadności pobierania zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka po 1.09.2004r. przez K. C. w odniesieniu do córki, M. C. Nie do przyjęcia jest takie działanie organu odwoławczego, który ignoruje zarzuty zawarte w środku zaskarżenia od decyzji wydanej w I instancji. Organ odwoławczy, który rozpoznając środek odwoławczy nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony korzystającej ze środka, dopuszcza się naruszenia art. 6, 7, 8, 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim przepisy powyższe nakładają na organ obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, podejmowania wszelkich środków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi organ się kieruje przy załatwieniu sprawy, prawidłowego uzasadniania wydanej decyzji. Naruszenia te w ocenie Sądu mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji SKO w z [...] 2004r., a ta kwestia wymaga jednoznacznego, a nie wieloznacznego jak w odpowiedzi na skargę, ustalenia co do faktu, prowadzić będzie do wniosku, iż organ jest związany tą decyzją na zasadzie art.110 k.p.a.. Dopóki decyzja SKO z [...] 2004r. nie zostanie usunięta z obrotu prawnego, dopóty organ nie jest uprawniony do odstąpienia od oceny prawnej, która w powyższej decyzji wyraził odnośnie prawidłowości w realizacji decyzji źródłowej Prezydenta Miasta z [...] 2004r.. Zdaniem Sądu wadliwym działaniem SKO było ponadto przyjęcie przez organ niejako koncepcji ziszczenia się wady decyzji przyznającej skarżącej świadczenie rodzinne w dacie późniejszej niż data wydania tej decyzji. SKO uzasadniając zaskarżoną decyzję przyjęło, iż w dacie przyznawania świadczenia przez organ gminy, tj. w dn.[...] 2004r. córka skarżącej spełniała przesłanki materialno-prawne do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu jej samotnego wychowywania przez skarżącą. SKO uznało zarazem, że warunki te skarżąca przestała spełniać w dn.1.09.2004r., albowiem jej córka zakończyła naukę w szkole, w rozumieniu art.3 pkt.18 Uśr, kończąc naukę w liceum ogólnokształcącym, a po nadto od 1.10.2004r. została studentką. Rzecz jednak w tym, że w dacie wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta okoliczności te nie istniały, zatem nie można było przyjąć, że wada decyzji tkwiła już w niej samej w dn.17.05.2004r., skoro odnosić musiałaby się do zdarzeń przyszłych i niepewnych. Nazwa nadzwyczajnego trybu weryfikacji unormowana w art.156 i nast. K.p.a. to "stwierdzenie nieważności", co jednoznacznie wskazuje, że jedna z wad kwalifikowanych decyzji istniała niewątpliwie w dniu jej wydania. W przypadku wady określonej w art.156 § 1 pkt 5 k.p.a. (niewykonalność decyzji) expressis verbis określono, iż chodzi o wystąpienie tej wady w dniu wydania decyzji. W przypadku ustania przesłanek o charakterze materialno-prawnym do wypłacania przyznanego niewadliwie świadczenia rodzinnego, w grę wchodzi wyłącznie wzruszenie decyzji przyznającej świadczenie. W dacie wydawania przez SKO obowiązywał już art.32 ust.1 Uśr o następującym brzmieniu: "Organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawa do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne". Zmiana ta została wprowadzona od 1.06.2005r. na mocy art.27 pkt 22 ustawy z 22.04.2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz.732). Tego przepisu skład orzekający SKO nie zauważył, konsekwentnie opowiadając się za trybem stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji. O ile zatem organ gminy uznawał będzie, iż w wyniku zmiany sytuacji osobistej w rodzinie skarżącej przestała ona od dnia 1.09.2004r. spełniać przesłanki, aby nadal wypłacać przyznane świadczenie rodzinne z tytułu wychowywania córki, winien wszcząć postępowanie w trybie art.32 ust.1 Uśr. Będzie to jednak możliwe tylko wówczas, gdy wyeliminowana zostanie uprzednio z obrotu decyzja SKO z [...] 2004r. Kol. [...]. Ta ostatnia kwestia nie została jednak wyłuszczona przez organ, zatem doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów procesowych, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzeczono, jak w sentencji wyroku. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej na zasadzie art.152 Ppsa.