II SA/Kr 120/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu dokonania niezbędnych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 12 sierpnia 2014r. nr [...] , na podstawie art. 104 kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane- (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), nakazał S.M. jako właścicielowi budynku w J. przy ul. [...] : 1. Dokonać niezbędnych robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie powstałej skarpy osuwiska ziemnego na działce nr [...] położonej w J. stwarzającej zagrożenie bezpieczeństwa dla znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w terminie do dnia 2014-12-31 . 2. Zakazać użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w J. przy ul. [...] do czasu usunięcia zagrożenia. W uzasadnieniu organ podał, iż przeprowadził w dniu 23 maja 2014r. kontrolę stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w J. przy ul. [...] w których toku stwierdził, iż w dniu 15-16 maja 2014r. wskutek obfitych opadów deszczu nastąpiło osunięcie gruntu w odległości około 6 m od ściany budynku . W samym budynku powstały nieznaczne zarysowania ścian o szerokości nie przekraczającej 1 mm. Zarysowania powstały w pomieszczeniu kuchni, łazience i na klatce schodowej. Właściciel budynku oświadczył, że od chwili zdarzenia nie zauważył powstawania nowych zarysowań czy też powiększania się już istniejących. Wobec tego PINB w dniu 28 maja 2104r. wydał postanowienie nakładające na właściciela budynku przedłożenie w terminie do dnia 31 sierpnia 2014r. oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego uwzględniającej wpływ powstałego osuwiska ziemi na stabilność posadowienia budynku oraz sporządzenie badań geologicznych gruntu wykonanych przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Na podstawie sporządzonej oceny stanu technicznego budynku stwierdzono, że budynek po powstałym w pobliżu osuwisku jest zagrożony w stopniu uzależnionym od zabezpieczenia powstałej skarpy osuwiska oraz, że powstały w nim nie tylko zarysowania, ale również pęknięcia ścian konstrukcyjnych. W celu zminimalizowania zagrożenia zachodzi konieczność zabezpieczenia skarpy po uprzednim opracowaniu dokumentacji wraz z odpowiednimi badaniami geologicznymi. Ocena stanu technicznego przedmiotowego budynku została sporządzona przez F.C. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i została sprawdzona przez M.J. rzeczoznawcę w specjalności konstrukcyjno-inżynierskiej. Wobec tego organ uznał, iż do czasu wykonania stosownego zabezpieczenia skarpy osuwiska istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia znajdującego się w przedmiotowym budynku. Odwołanie od tej decyzji wniósł S.M. , podnosząc, że nie posiada środków finansowych i nie jest w stanie wykonać robót zabezpieczenia osuwiska, a także nie posiada środków finansowych na opracowanie dokumentacji oraz badania geologiczne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 25 listopada 2014 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 kpa, art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił skarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał S.M. właścicielowi budynku w J. przy ul.[...] : 1. W terminie do 31.12.2014r. dokonać niezbędnych robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w J. , poprzez zamknięcie budynku przed dostępem osób trzecich, wydzielenie strefy ochronnej wokół budynku taśmą ostrzegawczą i oznakowanie tablicami informującymi o istniejącym zagrożeniu oraz zakazie użytkowania o którym mowa w pkt 2 niniejszej decyzji. 2. Zakazać użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w J. przy ul. [...] do czasu usunięcia zagrożenia. W uzasadnieniu decyzji podano, iż zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nastąpiło osunięcie terenu w odległości ok. 6,0 m od ściany budynku położonego na działce nr [...] w J. przy ul. [...] . W opracowaniu z czerwca 2014r. pod nazwą: "Ocena stanu technicznego budynku w J. przy ul. [...] (działka nr: [...])" autorstwa mgr inż. F.C. i mgr inż. M.J. , wskazano że powstające osuwisko naruszyło stabilność posadowienia obiektu co spowodowało powstawanie rys i pęknięć na ścianach. We wnioskach zawartych w w/w opracowaniu wskazano, że budynek po powstałym w pobliżu osuwisku, jest zagrożony w stopniu uzależnionym od zabezpieczenia powstałej skarpy osuwiska oraz że istnieje pilna konieczność zabezpieczenia skarpy osuwiska, aby zminimalizować to zagrożenie. Wobec powyższego w pkt 1 zaskarżonej decyzji nałożono podany tam obowiązek, lecz jest on niewykonalny, z uwagi na brak wskazania konkretnych czynności jakie należy zrealizować. Obowiązku powyższego nie dałoby się później skutecznie wyegzekwować. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 28.10.2014r. nr [...] znak; [...], MWINB w K. w trybie art. 7 i 77 kpa postanowił zobowiązać S.M. do uzupełnienia przedłożonego opracowania z czerwca 2014r. pod nazwą: " Ocena stanu technicznego budynku w J. przy ul. [...] (działka nr: [...])" autorstwa mgr inż. F.C. i mgr inż. M.J. o: wskazanie sposobu wykonania zabezpieczeń określonych we wnioskach i zaleceniach końcowych w/w opracowania poprzez wykonanie załącznika do w/w opracowania w formie graficznej i opisowej w terminie do dnia 28 listopada 2014r". W dniu 18.11.2014r. na dziennik podawczy WINB w K. wpłynęło pismo S.M. z dnia 14.11.2014r., w którym wskazał, że nie jest finansowo w stanie sprostać zobowiązaniu, ponieważ w ocenie stanu technicznego budynku autorstwa mgr inż. p. F.C. , oraz mgr inż. p M.J. wskazano na wykonanie badania inżynieryjno-geodezyjnego, oraz opracowanie dokumentacji. W sytuacji naruszenia stabilności posadowienia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w J. , organ odwoławczy wskazał, że pomimo nie zebrania wystarczającego materiału dowodowego aby usunąć przyczynę powstania nieprawidłowości, konieczne jest podjęcie szybkich i zdecydowanych działań, mających na celu usunięcie stanu zagrożenia. W związku z porą jesienno-zimową mogą bowiem wystąpić długotrwałe opady deszczu, które mogą spowodować rozmiękanie warstw gruntu i dalsze osuwanie się ziemi. Procedury związane z wyjaśnieniem sprawy, zebraniem wystarczającego materiału dowodowego i doprowadzeniem obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego są często długotrwałe. Ponieważ w treści art. 66 ust. 1 Pr. bud. zawarte są cztery odrębne normy prawne dotyczące czterech różnych stanów faktycznych, wydanie decyzji usuwającej nieprawidłowości powodujące stan zagrożenia (art. 66 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.) nie musi niejako automatycznie doprowadzać obiektu do pełnej sprawności technicznej (art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.). Z uwagi na brak wskazania przez PINB w S. konkretnych czynności jakie należy zrealizować, organ uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB w S. i orzekł nakładając wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w J. , poprzez zamknięcie budynku przed dostępem osób trzecich, wydzielenie strefy ochronnej wokół budynku taśmą ostrzegawczą i oznakowanie tablicami informującymi o istniejącym zagrożeniu oraz zakazie użytkowania. Konieczne jest również wydanie na właściciela nieruchomości, zakazu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w J. przy ul. [...] do czasu usunięcia stanu zagrożenia. Nałożony w tym zakresie obowiązek nie narusza art. 139 kpa, gdyż nałożone obowiązki mieszczą się w zakresie niezbędnych robót zabezpieczających przed stanem zagrożenia. Na podstawie treści wypisu z rejestru gruntów z dnia 22.09.2014r. (vide: karta [...] akt WINB) oraz treści księgi wieczystej nr [...] (vide: karty [...] akt WINB) ustalono, że właścicielem działki [...] w miejscowości J. jest S.M. . Do wyżej wymienionego należy więc skierować obowiązek wynikający z treści art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Pr. bud. Wydanie niniejszej decyzji, nie zamyka organowi I instancji, drogi do ewentualnego dalszego prowadzenia postępowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w J. przy ul. [...] , zgodnie z właściwościami wynikającymi z treści art. 83 ust. 1 Pr. bud.. Z uwagi na możliwość występowania niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego w niniejszej sprawie organ przed wydaniem niniejszej decyzji odstąpił od zasady zawartej w art. 10 § 1 kpa, co zgodnie z dyspozycją art. 10 § 3 kpa zostało utrwalone w aktach sprawy w drodze adnotacji. Co do podnoszonego w odwołaniu oraz w toku postępowania odwoławczego braku środków finansowych na wykonanie zabezpieczenia osuwiska, oraz na sporządzanie niezbędnych ekspertyz należy wskazać, że w postępowaniu dotyczącym prawidłowości utrzymania obiektu budowlanego, zmierzającym do usunięcia wszelkich usterek w tym zakresie, organ administracji nie jest związany brakiem środków finansowych po stronie skarżącego. Organ nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania niezbędnych robót, a jedynie o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego budynku. Zatem, organ odwoławczy stojąc na straży przepisów Prawa budowlanego nie może interpretować ich w sposób dowolny, a tym samym nie może wstrzymywać wykonania tych robót ze względu na trudności ekonomiczne lub techniczne w ich przeprowadzeniu. Wobec powyższego podnoszona kwestia braku środków finansowych nie ma wpływu na rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył S.M. , podnosząc, iż decyzja ta nakłada na niego takie same rygory jak uchylona decyzja, skazując go na bezdomność, ponieważ nie jest w stanie podołać finansowo nałożonym nakazom. Skarżący zarzucił, iż MWINB w K. nie wziął pod uwagę stanu faktycznego działce nr [...] w J. Jednocześnie skarżący wskazał na błędnie ustalony stan faktyczny, podając, iż wskutek obfitych opadów deszczu w dniu 15/16 maja 2014r. nastąpiło podmycie brzegu przez ciek wodny i nasączenie tego brzegu poprzez duże ilości wody spływające z pól położonych powyżej. Spowodowało to osunięcie się tego brzegu obok domu skarżącego. Na terenie pomiędzy domem a skarpą osunięcia się ziemi (odległość powyżej 7 metrów) nie powstała ani jedna szczelina. Liczne szczeliny w ziemi powstały na brzegu wzdłuż cieku wodnego. W czerwcu 2014 r. Urząd Miasta J. zlecił Państwowemu Instytutowi Geologicznemu Oddział [...] wykonanie karty osuwiska. Skarżący podniósł, iż zastosował się do zaleceń geologa dr inż. I.L. . Udrożnił ciek wodny poprzez wyciągnięcie ziemi, aby woda swobodnie spływała i poprzez wykonanie rowów powyżej brzegu zabezpieczył go przed nadmiernym namakaniem. Po wykonaniu tych prac, pomimo bardzo deszczowego lata w 2014 roku nie nastąpiły żadne ruchy ziemi na działce. Następnie na polecenie Urzędu Miasta J. biegli stwierdzili, że w części piwnicznej w czasie kontroli nie stwierdzono uszkodzeń ścian ani stropów. Budynek został solidnie wykonany i obecny jego stan techniczny nie pomniejsza w sposób istotny bezpieczeństwa jego użytkowania, pod warunkiem, ze jest stabilizacja osuwiska. Skarżący podkreślił, iż od dnia 16 maja 2014 roku na jego działce nie nastąpiły żadne ruchy ziemi. Nastąpiło samoistne ustabilizowanie się gruntu na brzegu cieku wodnego. Natomiast odnośnie rys w ścianach na zdj. nr [...] widać, że jest to stara rysa, która była wcześniej poprawiana. Wykonane czujniki gipsowe na irysach ścian do dn. 16.12.2014r. nie wykazują żadnych pęknięć, ani rys. Sumując powyższe nie jest możliwe naruszenie posadowienia budynku. Skarżący podniósł także, iż nakazane roboty wiążące się z wykonaniem badań geologicznych, co spowoduje konieczność wiercenia i drganiami. Zaś we wnioskach końcowych Oceny Stanu Technicznego Budynku jest zalecenie aby nie powodować niepotrzebnych drgań gruntu. Dodatkowo skarżący ponownie wskazał, iż nie ma możliwości finansowych do zrealizowania zalecanych środków technicznych, dla ewentualnego zabezpieczenia budynku mieszkalnego w zakresie nakazanym. Ze swej strony ratował swój dobytek. Zabezpieczył brzeg aby nie podmakał od cieku wodnego od dołu, i wykonał rowy odwadniające aby nie namakał od wód opadowych od góry. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno organ I, jak i II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 kpa i prawa materialnego – art. 66 prawa budowlanego, przy czym rodzaj i stopień tych naruszeń przez oba organy był nieco odmienny. Odnosząc się w pierwszej kolejności do decyzji organu II instancji, wskazać należy, że sam organ przyznał w uzasadnieniu, iż nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego. W takiej jednak sytuacji niedopuszczalne było wydawanie merytorycznej decyzji, a jej wydania nie usprawiedliwia także zbliżająca się pora roku, w której zdaniem organu występuje większa ilość opadów. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 7 i 77 kpa jest zebranie i wyczerpujące rozważenie całego materiału dowodowego istotnego dla zakończenia sprawy. Szczególnie, że dysponuje stosownymi instrumentami prawnymi, jak w tym wypadku art. 81c prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 2 i 4 w/w przepisu, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, a w razie ich niedostarczenia w wyznaczonym terminie albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Z powyższego uprawnienia, które wynika z ust. 4 organ II instancji w ogóle nie skorzystał. Co się tyczy art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, to zgodnie z jego treścią, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W przedmiotowym wypadku organ II instancji nie nakazał usunięcia żadnych nieprawidłowości, gdyż obowiązek zamknięcia budynku przed dostępem osób trzecich, wydzielenia strefy ochronnej wokół budynku taśmą ostrzegawczą i oznakowania tablicami informującymi o istniejącym zagrożeniu oraz zakazie użytkowania, nie zmierza do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Sam zakaz użytkowania budynku, niezwykle istotny z punktu widzenia strony postępowania, nie został poparty wystarczającymi ustaleniami stanu faktycznego i wnikliwymi rozważaniami, co do konieczności jego zastosowania. Co się tyczy organu I instancji, to aktualne pozostają powyżej przedstawione poglądy, co do braków w ustaleniu wyczerpującego stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. W zakresie art. 66 prawa budowlanego, obowiązki nałożone na skarżącego w zakresie zabezpieczenia skarpy, rzeczywiście zostały wyrażone zbyt ogólnikowo, na co trafnie zwrócił uwagę organ II instancji. Zakaz użytkowania obiektu nie został poparty wyczerpującym ustaleniem stanu faktycznego i wnikliwym rozważeniem konieczności jego zastosowania. Szczególnie, że z oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku, sporządzonego przez F.C,. wynika, że: "Budynek został solidnie wykonany i obecny jego stan techniczny [po powstaniu osuwiska] nie pomniejsza w sposób istotny bezpieczeństwa jego użytkowania, pod warunkiem, że jest stabilizacja osuwiska. Pęknięcia ścian nośnych i rysy są stosunkowo niewielkie i mają mały zasięg, a konstrukcja żelbetowa nie wykazuje widocznych zniszczeń i zarysowań" (pkt. 5 oceny). Również we wnioskach do opinii akcentuje się, że budynek jest zagrożony w stopniu uzależnionym od zabezpieczenia powstałej skarpy. Tymczasem kwestia stabilizacji osuwiska i zabezpieczenia skarpy przez skarżącego i to jeszcze przed wydaniem decyzji organu I instancji, w ogóle nie została zbadana i przeanalizowana. W ponownym postępowaniu obowiązkiem organu będzie zatem ustalenie aktualnie istniejącego stanu faktycznego, w szczególności wykonanych dotychczas prac przy zabezpieczeniu skarpy oraz w pobliżu cieku wodnego, oraz pozyskanie stosownych ekspertyz, z których wynikać będzie w szczególności czy osuwisko uległo stabilizacji, jaki jest ewentualnie konieczny do wykonania zakres robót budowlanych zmierzających do zabezpieczenia skarpy oraz jaki jest aktualny wpływ osuwiska na pobliski budynek mieszkalny w zakresie zagrożenia dla jego konstrukcji. Dopiero wtedy będą istniały podstawy do ewentualnego wydania na podstawie art. 66 ust. 1 prawa budowlanego decyzji, w której organ konkretnie wskaże jakie stwierdzone nieprawidłowości należy usunąć. Ewentualna konieczność zastosowania zakazu o jakim stanowi art. 66 ust. 2 prawa budowlanego, wymagać będzie wnikliwego rozważenia stanu faktycznego i wyczerpującego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a.