II SA/Kr 1200/05

Sygn. akt II SA/ Kr 1200/ 05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann ( spr. ) Sędziowie : WSA Grażyna Firek WSA Mariusz Kotulski Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005 r., nr Kol. [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. II SA/Kr 1200/05 UZASADNIENIE Na wniosek M.L. zam. w K., przy ul. L., w dniu 17 marca 2004r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wycięcia bez zezwolenia 7 sztuk drzew z terenu stacji paliw, na działkach Nr "1" i "2" (obecnie "3" i "4"), przy ul. L. w K. M.L. stwierdził, że drzewa wyciął w dniu 7 lipca 2003 r. S.G., nie mając żadnego zezwolenia. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] wymierzył M.L. administracyjną karę pieniężną w wysokości 1163,75 zł., za wycięcie bez wymaganego zezwolenia 6 drzew. Jako podstawę prawną tej decyzji powołano art. 47 k ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.), § l, § 2 i § 4 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz. U. nr 99, poz. 907) oraz § l i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnego kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 113, poz. 1074) oraz art. 157 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) i art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono najpierw, że postępowanie zakończone tą decyzją zostało poprzedzone postępowaniem z wniosku J. i S. G. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oraz krzewów z terenu nieruchomości (drogi koniecznej) położonej na działkach nr "1" i "2", zakończonym (po wznowieniu) pozytywną decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2004 r. Postępowanie to dotyczyło 2 szt. klonów jednolistnych i 2 m2 wierzby krzewiastej. Napisano dalej, że w wyniku postępowania dowodowego (oględzin i zleconej, wiarygodnej ekspertyzy dendrologicznej) ustalono, że wycinka 6 drzew została dokonana w 2001 r. W 2003 r., t.j. w chwili rozpatrywania w/w wniosku państwa G., na terenie działki nie rosły już więc żadne drzewa oraz krzewy, oprócz objętych wnioskiem, które wymagałyby zezwolenia na ich usunięcie. Potwierdza to fakt, że oglądane w czasie wizji skupiny stanowiły odrosty korzeniowe po rosnących wcześniej drzewach, posadzonych wg M.L. w latach 90-tych. Z zeznań pp G., potwierdzonych przez biegłych, wynika również, że przedtem poziom terenu był niższy i został w latach 1996-2002 zdewastowany wykopami. Ekspertyza dendrologiczna potwierdziła wiek, gatunek i stan poszczególnych drzew. Układ odsłoniętych systemów korzeniowych i pieńków po wyciętych 8 drzewach nie pozostawiają przy tym wątpliwości, że drzewa te nie zostały przywiezione z zewnątrz. Postępowanie dowodowe wykazało również, że w 2001 r. osoba faktycznie władającą działkami nr "1" i "2" był M.L. Do dnia 3 kwietnia 2001 r. był on dzierżawcą tej nieruchomości i od 1991 r. prowadził on tam nieprzerwanie stację paliw. W 1999r. na działkach tych ustanowiono drogę konieczną na rzecz J. S. G. W dalszej części uzasadnienia Prezydent Miasta K. powołał przepisy, stanowiące podstawę decyzji i zacytował orzecznictwo, dochodząc do wniosku, że choć przepisy ustawy o ochronie przyrody nie precyzują tego expressis verbis, podmiotem, któremu powinna być wymierzona kara pieniężna za wycięcie drzew bez zezwolenia jest władający nieruchomością, czyli osoba, która zgodnie z ustawą odpowiada za stan drzew i krzewów. Prezydent rozważył określenie "władający nieruchomością" i stwierdził, że nie jest to tylko właściciel, współwłaściciel lub użytkownik wieczysty, ale także osoba, która wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością lub prawem do dysponowania drzewami. W tej sytuacji Prezydent rozważył kwestię pierwszeństwa w skorzystaniu z przysługujących uprawnień do wnioskowania o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów i w konsekwencji pytanie, kto był odpowiedzialny za stan drzew i krzewów rosnących na nieruchomości: czy faktycznie nią władający M.L., czy też korzystający ze służebności drogi koniecznej - J. S. G. Biorąc pod uwagę art. 249 § l k.c. ograniczone prawo rzeczowe powstałe później nie może być wykonywane z uszczerbkiem dla prawa powstałego wcześniej. Służebność powstała w dniu 31 października 2000 r., a umowa użytkowania z M.L. została zawarta 3 kwietnia 2001r. Z tego punktu widzenia pierwszeństwo we władaniu nieruchomością przysługiwałoby J. S. G. Prezydent zauważył jednak, że w przypadku usuwania drzew lub krzewów pierwszeństwo nie przesądza o możliwości przypisania odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego. Decydujące znaczenie winno mieć to, który ze współwładających miał obowiązek utrzymywania drzew we właściwym stanie. Organ stwierdził, że ze służebności drogi koniecznej nie wynika taki obowiązek. Natomiast nie ulega wątpliwości, że ciąży on na użytkowniku, który zobowiązany jest wykonywać swoje prawo zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarko (art. 256 k.c.), a po wygaśnięciu użytkowania zobowiązany jest zwrócić rzecz w takim stanie, w jakim powinna się znajdować stosownie do przepisów o wykonaniu użytkowania (art. 262 k.c.). Wprawdzie M.L. stał się użytkownikiem nieruchomości dopiero od 3 kwietnia 2001 r. - przedtem był jej dzierżawcą albo władał nią bez tytułu prawnego. Mimo to nieruchomością tą "władał", wobec czego to na nim ciąży odpowiedzialność za stan drzew i krzewów. Prezydent napisał, że przyjęcie odpowiedzialności tylko w oparciu o fakt władania gruntem na podstawie tytułu prawnego spowodowałoby, że w pewnym odcinku czasowym nie można by ustalić podmiotu odpowiedzialnego za delikt administracyjny. W uznaniu organu w takich sytuacjach należy przypisywać odpowiedzialność podmiotowi faktycznie władającemu nieruchomością, a nie ma pierwszoplanowego znaczenia to, kto faktycznie usunął drzewa lub krzewy. Końcowy fragment uzasadnienia prezentuje wyliczenie wysokości nałożonej kary na M.L., dotyczącej 6 drzew. W dniu 25 marca 2005 r. S.L., ojciec M.L. przedkładający jego pełnomocnictwo, wniósł na powyższą decyzje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W odwołaniu tym S.L. nawiązał najpierw do decyzji z dnia [...]stycznia 2003 r., którą nazwał rozbójniczą i bezprawną. Zarzucił, że urzędnicy dobrze wiedzieli, że to J. S. G. poprzez napad bandycki dokonali 7 lipca 2003 r. dewastacji stacji paliw, wycięcia drzew i dewastacji mienia. Urzędnicy sami więc popełnili delikt potwierdzenia nieprawdy. Odwołujący powołał się na postanowienie Prokuratury Rejonowej K.-S. W. z dnia [...] lutego 2004 r., w który potwierdzono zwrot wyciętych 9 drzew właścicielom. Dalej odwołujący się zarzucił, że sformułowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie są zgodne z prawdą. Podaje on inny moment wszczęcia postępowania w sprawie, zarzuca nieprawidłowość przeprowadzenia wizji lokalnej i utrzymuje, że to J. S. G. wycięli drzewa w dniu 7 lipca 2003 r., a ekspertyza będąca podstawą decyzji jest nieprawdziwa. Odwołujący się twierdzi, że rozważania o statusie prawnym użytkowanych działek i o drodze koniecznej, nie mają w sprawie żadnego znaczenia. Zarzucił, że jako podstawę prawną decyzji powołani niewłaściwe przepisy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadnienie decyzji SKO stanowi niemal dosłowną kopię uzasadnienia decyzji organu I instancji. Napisano tu, że SKO w całości zgadza się zarówno z ekspertyzą dendrologiczną, która była podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a z której wynika fakt wycięcia drzew w 2001 roku, jak i z wywodem Prezydenta M. K. ustalającym jako osobę odpowiedzialną za wycinkę drzew M.L. Napisano także, że świadkowie i strony podczas rozpraw przed SKO nie wniosły żadnych nowych, istotnych dla sprawy, okoliczności oraz faktów. Wprawdzie S.L. zażądał przesłuchania 11 świadków oraz oglądnięcia nagrań z kamer przemysłowych na okoliczność wycinki dokonanej w dniu 7 lipca 2003 r., ale Kolegium uznało przeprowadzenie tych dowodów za zbędne, gdyż inne dowody wykazały jego zdaniem wystarczająco, że wycinka została dokonana w 2001 r., a nie podczas incydentu w 2003 r. Na po wyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego S.L. skierował w dniu 7 października 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 77 § l, 78 § l, i 156 § l pkt 2 K.p.a. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 14 października 2005 r. S.L. podniósł, że organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do stwierdzeń odwołania, tylko skopiował uzasadnienie decyzji I instancji. Dalej skarżący zakwestionował wiarygodność zeznań inspektora A.K.-T., która podczas poprzedniego postępowania, na wizji lokalnej w dniu 13 stycznia 2001 r. stwierdziła co innego, niż na rozprawie w dniu 19 lipca 2005 r. S.L. zarzuca naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się SKO do nie uwzględnionych dowodów i poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego. Kolegium nie wzięło pod uwagę dowodów przedstawionych przez skarżącego i nie ustosunkowało się do pisma Komisariatu Policji w K. z dnia 15 maja 2004 r. i do cyt. postanowienia Prokuratury Rejonowej z dnia 26 lutego 2004 r., gdzie stwierdzono, że zakończone śledztwo wykazało wycięcie 9 sztuk drzew przez pracowników S.G. w dniu 7 lipca 2003 r. SKO nie przesłuchało także świadków powołanych przez skarżącego i nie uwzględniło jego wniosku o przeglądnięcie nagrań z kamer przemysłowych. Dalej skarżący wskazał, że ekspertyza dendrologiczna, która spotkała się z pełnym uznaniem Kolegium zawiera stwierdzenie, że nie sposób ustalić -zgodnie z posiadaną wiedzą specjalistyczną - dokładniejszej daty usunięcia drzew. Zauważa on sprzeczność w zeznaniach J. S. G., na którą Kolegium nie zwróciło uwagi. S.L. podnosi, że jego syn był zainteresowany wegetacją drzew, które sam posadził, ustanawiając strefę ochronną stacji paliw. W tej sytuacji karanie go za wycięcie drzew jest absurdalne. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu skopiowano raz jeszcze uzasadnienie decyzji I i II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.) a polski model postępowania odwoławczego ma charakter reformatoryjny co oznacza, że organ II instancji nie jest tylko organem kontrolującym rozstrzygnięcie I instancji, ale jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę administracyjną. Do postępowania organu II instancji stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące postępowania w instancji I (art. 140 K.p.a.). Prowadzi to do wniosku, że organ II instancji ma obowiązek zbadać całą sprawę zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), przeprowadzić konieczne nowe postępowanie dowodowe (art. 136 K.p.a.), dojść w ten sposób do swoich własnych ustaleń, dać im wyraz w rozstrzygnięciu i rozstrzygnięcie to prawidłowo uzasadnić (art. 107 § 3 K.p.a.). Takie działanie organu II instancji jest szczególnie potrzebne w sytuacjach, w których twierdzenia stron są rozbieżne, stan faktyczny skomplikowany, a wniesione odwołanie wprowadza nowe zagadnienia do sprawy. Wyjątkowo organ II instancji może wydać decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 K.p.a.), jeżeli jednak decyduje się na wydanie decyzji merytorycznej, to powinien ją oprzeć na własnym rozumowaniu i na własnej ocenie, a nie bazować na tym co uczynił organ I instancji. W sposób zdumiewający tych podstawowych zasad postępowania administracyjnego nie dostrzega Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które w analizowanej tu sprawie nie przeprowadziło żadnego postępowania dowodowego. Całkowicie podzieliło ono stanowisko organu I instancji pomimo rozbieżności w twierdzeniach stron i pomimo twierdzeń wniesionego odwołania, które zostały zupełnie przez Kolegium pominięte. Znajduje to wyraz w rażąco nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji Kolegium, które jest dosłowną kopią uzasadnienia decyzji I instancji i dowodzi wprost tego, że organ instancji II nie zbadał należycie przedstawionej mu sprawy. Nota bene odpowiedź Kolegium na skargę stanowi kolejną kopię uzasadnienia decyzji I instancji. W tej sytuacji nie ma wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 7, art. 77 § l, art. 78 § l i § 2, art. 107 § 3 i § 4 w zw. z art. 140 K.p.a., a także art. 136 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego również organ I instancji, którym był Prezydent Miasta K., dopuścił się podobnych naruszeń prawa procesowego. Jego decyzja opiera się wyłącznie na ekspertyzie dendrologicznej, która nie jest w pełni wiarygodna przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, nie ustala ona w sposób całkowicie pewny daty wycięcia spornych drzew. Po drugie jest i była ona podważana przez argumenty wnioskodawcy M.L., które znalazły się już w samym wniosku o wszczęcie postępowania. Prezydent M. K. nie uzasadnił pominięcia tych argumentów i dowodów, ale w ogóle nie wziął ich pod uwagę. Dodatkowo na niekompletność materiału dowodowego i na słabość argumentacji Prezydenta M. K. wpływa i to, że w poszczególnych dokumentach pojawia się różna liczba drzew, które były lub miały być wycięte i nie ustalono precyzyjnie, o jakie to drzewa chodzi. W sytuacji, w której kontrowersje między stronami były tak olbrzymie, że przerodziły się w otwarty konflikt między nimi, organ orzekający powinien szczególnie starannie badać dowody w sprawie i nie zadowalać się tylko jednym z nich. Należy też wskazać, że szeroki wywód uzasadnienia, wskazujący M.L. jako osobę winną wycięcia drzew, został poprowadzony po przesądzeniu, że drzewa te zostały wycięte w 2001 r., co nie jest całkowicie pewne w świetle zebranego materiału dowodowego. Wszystko to, a zwłaszcza powierzchowny charakter uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje na niedokładność przeprowadzenia postępowania dowodowego, która z pewnością i w jego przypadku mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).