II SA/Kr 1201/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. G. i K. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego; I. oddala skargę A. G., II. odrzuca skargę K. G., III. oddala wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] .2007 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7.07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr. 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (budynek wolnostojący, częściowo podpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym, wykonany w technologii murowanej, obiekt kryty dachem dwuspadowym z otwarciami połaciowymi o kącie nachylenia 45°), wraz z infrastrukturą techniczną: przyłącz energetyczny (linia napowietrzna z istniejącego słupa nr [...] zlokalizowanego na działce inwestora), przyłącz wodociągowy z istniejącej studni na działce inwestora, przyłącz kanalizacyjny do projektowanego szczelnego zbiornika na ścieki, na działce nr ewid. [...] (poprzednio nr ewid. [...]) położonej w [...] dojazd istniejący od strony drogi gminnej na działce nr ew. [...] (poprzednio nr ewid. [...]). Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji podał, że [...]. 2007 r. J. G., złożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] ([...]) położonej w [...]. Dla przedmiotowej inwestycji obejmującej w/w działkę została wydana decyzja Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy znak: [...] z [...].2006 r., utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak: [...] z [...]. 2006 r. W trakcie postępowania administracyjnego A. G. i K. G. wnieśli pisemnie zastrzeżenia do w/w inwestycji w zakresie przebiegu południowej granicy dz. nr [...], które organ I instancji uznał za nie mające wpływu na sprawę. Zgodnie z powołaną wyżej decyzją o warunkach zabudowy nieruchomość objęta projektowaną inwestycją może być zagospodarowana w sposób proponowany przez inwestora. Kompletny projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów. W związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego organ I instancji udzielił pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. G. i K. G., podając że nie zgadzają się na przedmiotową budowę na działce nr [...] w [...], gdyż ich zdaniem działka ta nie ma ustalonych granic, a w konsekwencji działka odwołujących oznaczona nr ewid. [...] została skrócona o 4 m podczas gdy działka inwestora nr ewid. [...] została wydłużona o 4 m kosztem działki nr [...]. Wskazali, ze ustalenie granic działki nr [...] jest przedmiotem sporu pomiędzy odwołującymi się a inwestorem. Wojewoda [...] decyzją z [...]. 2007 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7.07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dodać należy, że Prawo budowlane w art. 3 pkt 20 definiuje pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jako: teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ odwoławczy podał, że ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, które zawierają regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości (przepisy pożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne dotyczące różnych obiektów itd.). W związku z brzmieniem w/w przepisów oraz faktem, że postępowanie odwoławcze może być prowadzone wyłącznie na wniosek strony postępowania organ odwoławczy uznał za konieczne ustalenie czy odwołanie zostało złożone przez stronę postępowania administracyjnego. W tym celu, w ramach postępowania odwoławczego wystąpiono do organu I instancji o wyjaśnienie na podstawie jakich przepisów prawa organ ten ustalił, że działka nr [...], stanowiąca współwłasność odwołujących się, znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr [...] w [...] (postanowienie z dnia [...].2007 r.). W odpowiedzi organ I instancji w piśmie z [...] 2007 r., wskazał że "...zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego działka o nr ewid. [...] nie jest w obszarze oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego, gdyż w żadnym zakresie nie ma ograniczeń w zabudowie terenu tej działki, która jest oddalona od budynku ponad 20 m. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określają max. odległość pomiędzy budynkami na 8 m, tak więc gdyby nawet sporna granica była bliżej niż to jest w projekcie zagospodarowania nie ograniczałoby to zabudowy działki A. G. i K. G. Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę organ II instancji stwierdził, że faktycznie w decyzji administracyjnej Starosty [...] z [...].2007 r. błędnie wpisano przedmiotową działkę w obszar oddziaływania obiektu. A. G. i K. G. nie są stroną postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższe wyjaśnienia oznaczają, że postępowanie odwoławcze wszczęte na wniosek tych osób, które nie są stronami, jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy podał, że nie można wyprowadzić generalnej tezy i uogólnić przypadków, w których właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać się stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W niektórych przypadkach, może być to bezpośrednie sąsiedztwo (graniczenie nieruchomości) w innych zaś dalsze sąsiedztwo. Istota rzeczy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jak będzie oddziaływała zamierzona inwestycja na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości. Nawet graniczne sąsiedztwo może nie dawać zainteresowanemu prawa strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja pozostaje bez wpływu zarówno na zagospodarowanie działki skarżących jak i w niczym nie utrudni dotychczasowego sposobu użytkowania. Oznacza to, że zgodnie z obecnie obowiązującą definicją strony postępowania określoną w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - właściciele działki nr [...] w [...] nie są stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i szczelnym zbiornikiem na ścieki, na działce nr ewid. [...] położonej w [...]. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. G. i K. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili organowi II instancji naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez nieprzeprowadzenie niezbędnych dowodów służących ustaleniu jaki jest zakres oddziaływania planowanej inwestycji na posiadaną przez nich działkę nr [...] w [...], wskutek czego odmówiono skarżącym statusu strony. Podnieśli, że organy w szczególności pominęły fakt, iż planowana inwestycja polega nie tylko na wzniesieniu jednorodzinnego budynku mieszkalnego ale także zbiornika na nieczystości. Nadto skarżący zarzucili, że organ naruszył art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego, którego wynik może zależeć od wyniku toczącego się postępowania karnego. Zdaniem skarżących organ II instancji odmawiając skarżącym statusu strony pozbawił ich możliwości obrony ich praw. W skardze został zawarty również wniosek o wstrzymanie w całości wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] 2008 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z [...] 2007 r. wezwano skarżących od uiszczenia solidarnie wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W wyznaczonym terminie skarżąca A. G. wniosła o zwolnienie jej od kosztów sądowych w całości. Postanowieniem z [...] 2008 r. Referendarz Sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zwolnił skarżącą od kosztów sądowych. Natomiast skarżący K. G. w wyznaczonym terminie nie uiścił wpisu od skargi ani skutecznie nie złożył wniosku o przyznanie prawa pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, że obowiązkiem organów administracji publicznej wynikającym z art. 7 i art. 61 § 4 kpa jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania przy czym krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w sprawie pozwolenie na budowę ustala się zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 ustawy z 7.07.1994 – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), stanowiący że stronami w tym postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy z czym stosownie do przepisu art. 3 pkt. 20 cyt. ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. stanowiący, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny i zawężający krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu administracyjnym niż to wynika z art. 28 k.p.a. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy w pierwszym rzędzie stwierdzić, że działka inwestora nr. ewid. [...] (dawniej nr [...]) w [...] graniczy od strony południowej z północną granicą działki stanowiącej współwłasność A. G. i K. G., oznaczonej nr ewid. [...] (dawniej nr [...]). Decyzją pierwszoinstancyjną został zatwierdzony projekt budowlany i udzielone J. G. pozwolenie na budowę na dz. nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego wraz z infrastrukturą techniczną i szczelnym zbiornikiem na ścieki. Należy wskazać, że jak wynika z przedłożonego w aktach administracyjnych projektu zagospodarowania dz. nr ewid. [...] ( s. [...] zatwierdzonego projektu budowlanego) odległość planowanej inwestycji na dz. nr [...] tj. budynku jednorodzinnego od granicy z działką nr [...] wynosi ponad 30 m, a od budynku mieszkalnego znajdującego się na dz. nr [...] ewid. jest oddalona dodatkowo o około 2, 5 m. Natomiast zgodnie z wymogami ustalonymi w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) maksymalna odległość pomiędzy budynkami wynosi 8 m, przy czym o ile z przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej, zwrócone ścianą lub otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy, sytuuje się od granicy z działką sąsiednią w odległości nie mniejszej niż 4 m. Nadto należy wskazać, że jak wynika z w/w projektu zagospodarowania dz. nr ewid. [...] planowa lokalizacja zbiornika na ścieki nie narusza dyspozycji z § 36 ust. 1 pkt. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, stanowiący że odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezoodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna wynosić co najmniej 15 m, a od granicy działki sąsiedniej co najmniej 7,5 m. Przedmiotowy zbiornik na nieczystości stosownie do w/w projektu zagospodarowania działki sytuowany jest na działce inwestora nr ewid. [...] w odległości ponad 30 m zarówno od granicy z działką nr [...] jak i od budynku mieszkalnego znajdującego się tej działce. Należy dodać, że zarzut skargi ,iż pomiędzy inwestorem i współwłaścicielami działki nr ewid. [...] toczy się spór graniczny i zdaniem skarżącej prawidłowa granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] powinna być przesunięta w kierunku północnym od istniejącej granicy nie ma znaczenia w niniejszej sprawie ponieważ nawet gdyby uznać, iż prawidłowo wyznaczona granica przebiega 4 m na północ od granicy wyznaczonej na mapie (a tak podnieśli w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej A. G. i K. G.) to i tak wymagane odległości planowanej inwestycji od działki nr [...] byłyby z naddatkiem zachowane. Tym samym zarzut skargi, iż organy naruszyły prawo nie zawieszając przedmiotowego postępowania do czasu rozstrzygnięcia sporu granicznego, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa uzależnione jest między innymi od tego, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a to w niniejszej sprawie nie zachodzi. W konsekwencji należy uznać, że przedmiotowa inwestycja na działce nr [...], której projekt budowlany został zatwierdzony decyzją organu I instancji nie znajduje się w obszarze oddziaływania działki nr [...] ponieważ inwestycja ta nie ogranicza zagospodarowanie terenu działki nr [...] W szczególności jak wykazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne tj. zarówno budynek mieszkalny jak i zbiornik na nieczystości zostały zaprojektowane w odległości znacznie przekraczającej wymagane odległości sytuowania tego typu obiektów względem działki sąsiedniej i znajdujących się na niej budynków, ustalone w cyt. rozporządzeniu Ministra infrastruktury z 12.04. 2002 r. Uwzględniając wyżej wskazane odległości dotyczące sytuowania przedmiotowej inwestycji od granicy z działką nr ewid. [...] należy stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ewid. [...] także w zakresie zagrożenia przeciwpożarowego czy zaciemnienia. Ze względu na wskazane wyżej odległości, a także nachylenie terenu obu działek (działka inwestora jest położona niżej od działki skarżących) nie zachodzi także zagrożenie zalewania dz. nr ewid. [...] wodami opadowymi lub nieczystościami. Na powyższe zwrócił uwagę organ I instancji w piśmie z [...]. 2007 r. skierowanym do organu II instancji celem wyjaśnienia czy w ocenie organu I instancji działka nr ewid. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Trzeba podkreślić, że nabycie statusu strony nie następuje poprzez faktyczne dopuszczenie przez organ I instancji osoby do udziału w postępowaniu jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale każdorazowo musi znajdować oparcie w przepisie prawa materialnego. Nie ma również znaczenia, że osoba uzyskała status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyraźne stanowisko w tym zakresie prezentuje orzecznictwo, w tym NSA w wyroku z 25.05. 2005, OSK 1271/04, niepubl. (podaję za Z. Niewiadomski-red., Prawo budowlane. Komentarz, 2006, s. 328). Skoro zatem w niniejszej sprawie wykazano, że działka nr [...] w [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji to zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego współwłaściciele działki nr [...] nie posiadają statusu strony w niniejszej sprawie. Na marginesie stwierdzić należy, że wprowadzenie kategorii obszaru oddziaływania przy ustalaniu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę pozwala nie tylko na wyeliminowanie z kręgu stron osób będących właścicielami, użytkownikami wieczystymi i zarządcami nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji – o ile nieruchomości te nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji - ale pozwala także na uznanie za strony właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości, które nie znajdują się w bezpośrednim otoczeniu inwestycji, o ile nieruchomości te znajdą się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Oznacza to, że decydującą przesłanką dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie budowlane jest ustalenie czy są one właścicielami, wieczystymi użytkownikami lub zarządcami terenu znajdującego się w obszarze oddziaływania inwestycji, a nie tylko terenu bezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji. Skoro zatem organ odwoławczy prawidłowo wykazał, że działka nr [...] w [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji to również prawidłowo uznał, że A. G. i K. G. jako współwłaścicielom dz. nr [...] nie przysługuje legitymacja strony w niniejszej sprawie. Ponieważ zgodnie z dyspozycją art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie stronie, a w niniejszej sprawie od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...]. 2007 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. G. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji odwołanie złożyły osoby nie będące stronami organ odwoławczy - stosując art. 138 § 1 pkt. 3 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania - umorzył postępowanie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30.08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w pkt. I sentencji. Odnośnie pkt II sentencji należy podać, że zgodnie z art. 220 § 1 p.p.s.a., sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Skarga, od której pomimo wezwania, nie został uiszczony należny wpis podlega odrzuceniu przez sąd (art. 220 § 3 p.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy skarżący K. G. nie uiścił wpisu od skargi jak również nie wniósł skutecznie wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych. Odnośnie pkt. III sentencji należy wskazać, że Sąd rozpoznając wniosek skarżący o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdził, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). W szczególności należy zaznaczyć, że sama obawa skarżących, że budowa na sąsiedniej działce spowoduje osunięcie się fragmentów ich działki czy też wzniesionego na nim ogrodzenia czy budynku jest na obecnym etapie postępowania nieuzasadniona. Nie można bowiem a priori zakładać, że inwestycja będzie prowadzona w sposób zagrażający bezpieczeństwu okolicznych budynków. Nawet jeśliby taka sytuacja rzeczywiście wystąpiła to skarżącym zawsze przysługuje możliwości zwrócenia się do organów nadzoru budowlanego. Należy wskazać, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji nie może być również argument podnoszony przez skarżących dotyczący konieczności znoszenia infrastruktury usytuowanej przy ich posesji. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków a nie dyskomfort jaki będą odczuwać skarżący w związku z faktem, że ktoś na należącej do niego działce realizuje swoją inwestycję.