II SA/Kr 1201/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie WSA Ewa Rynczak / spr. / Barbara Pasternak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] Prezydent Miasta K., na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 oraz art. 123 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku z dnia 04.11.2007 r. (data wpływu: 12.11.2007 r.) odmówił M. M. dostępu do akt sprawy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (3x2 budynki ) na działce nr 1, 2 obr. [...] wraz z urządzeniami budowlanymi tj., infrastrukturą techniczną na działce 1,3, 4, 5 obr. jw. wraz ze zjazdem z działki nr 6 na 3 obr. jw. przy ul. [...] w K.", sygn. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie dostępu do przedmiotowych akt oraz stanowisko wnioskodawczyni, która podała, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bezpośrednio wpływa na jej interes prawny, gdyż planowana inwestycja będzie oddziaływać na jej nieruchomość poprzez immisje, co stanowi ingerencję w jej prawo własności. Organ podkreślił następnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego przyjmuje się, że stronami w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem inwestycji (por. np. Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 4.12.1995 r., sygn. VI SA 20/95), które to prawa mogą zostać w jakimś stopniu ograniczone w wyniku realizacji inwestycji na działkach sąsiednich. W ocenie organu na etapie ustalania warunków zabudowy trudno jest ocenić charakter immisji i czy w ogóle będą one miały miejsce w związku z realizacją inwestycji objętej wnioskiem, z uwagi na to, że na etapie prowadzonego postępowania nie są znane dokładne parametry techniczne planowanych budynków. Rozpatrując zatem wniosek organ wskazał, że organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie akt sprawy powinien, w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony. Ustalenie, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony nie zwalnia jednak organu od załatwienia sprawy (udostępnienia akt sprawy) w formie przewidzianej przepisami k.p.a. Odmawiając zaś udostępnienia akt sprawy organ powinien wydać postanowienie o odmowie umożliwienia przeglądania akt sprawy. Zdaniem organu M. M. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego i z tego względu nie przysługuje jej prawo strony przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, a także prawo żądania uwierzytelnienia sporządzonych odpisów, określone w art. 73 §1 i 2 k.p.a. Zażalenie na w/w postanowienie złożyła M. M., zarzucając, iż narusza ono prawo oraz wniosła o jego uchylenie w całości i orzeczenie o udzieleniu dostępu do akt sprawy. W obszernym uzasadnieniu zażalenia wskazała regulacje i przesłanki, z których wywodzi istnienie interesu prawnego, pozwalającego kwalifikować jej osobę jako stronę postępowania. W szczególności wskazała, że planowana inwestycja mimo, iż oddzielona od jej działki drogą prywatną - będzie oddziaływać na tereny sąsiednie utrudniając od strony zachodniej dostęp światła słonecznego, gdyż rzucany przez obiekty inwestycyjne cień obejmie nie tylko dom skarżącej, ale i całą jej działkę. Postanowieniem z dnia 6 października 2008r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 73 § 1 i art. 74 § 2 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia i argumentację prawną organu I instancji, a ponadto podał, że analiza akt sprawy uzasadnia przyjęcie, iż sfera oddziaływania planowanej inwestycji zamknie się po jego ewentualnej realizacji w granicach terenu wskazanego przez wnioskodawcę - inwestora. Z tych przyczyn ani na etapie realizacji inwestycji, ani w okresie jej ewentualnego użytkowania nie wystąpi oddziaływanie w sferę prawa własności odwołującej. Organ wskazał przy tym, ze obydwie nieruchomości nie mają wspólnej granicy, a przedzielone są drogą wewnętrzną. Ewentualne ograniczenia w dostępie do światła dziennego, mogące być skutkiem realizacji planowanej inwestycji ocenić należy jako nie dające się zweryfikować, a nadto - jako warunek wynikający z przepisów wykonawczych prawa budowlanego, badany na etapie udzielania pozwolenia na budowę - nie jest przedmiotem oceny w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wniosła M. M. zarzucając naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. z zw. z art. 74 § 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż na terenie, co do którego prowadzone jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji trudno przesądzić jaki będzie ostateczny kształt planowanej inwestycji, a wydana decyzja może ograniczać prawa skarżącej. Podniosła, iż stopień "zagęszczenia" planowanej inwestycji uzasadnia twierdzenie o prawie do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze strony. W ocenie skarżącej wpływ inwestycji na jej nieruchomość sprowadza się do możliwych ograniczeń w dostępie do światła dziennego, a nadto na obecnym etapie postępowania kształtowane są wiążące parametry planowanej inwestycji, stąd udział skarżącej w prowadzony postępowaniu jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd, w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Wojewody z dnia 6 października 2008r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W myśl natomiast art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z treści przytoczonych przepisów art. 73 k.p.a. i art. 74 k.p.a. w sposób jednoznaczny wynika, że zarówno uprawnienie do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, jak i uwierzytelniania sporządzonych odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, przysługuje, pod określonymi tam warunkami, wyłącznie podmiotowi występującemu w postępowaniu na prawach strony. Forma postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy dotyczy również sytuacji, gdy organ administracyjny odmawia wydania odpisu z akt administracyjnych, dlatego że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. Pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, iż przymiot strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonym z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który stanowi podstawę do określenia konkretnego interesu lub obowiązku danego podmiotu. Aby uznać interes prawny w postępowaniu administracyjnym należy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu zmierzającej do zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a zatem sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W oparciu o powyższe założenia organ prowadzący konkretne postępowanie administracyjne w sposób samodzielny ustala krąg stron, którym będzie przysługiwało prawo do udziału w postępowaniu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, iż brak jest możliwości przesądzania materialnoprawnej kwestii posiadania przez skarżącą interesu prawnego do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym na prawach strony, która to kwestia może podlegać merytorycznie ocenie jedynie w ramach kontroli sądowej aktów administracyjnych mających charakter rozstrzygnięć co do istoty sprawy, takich jak decyzje wydawane w postępowaniu zwykłym i w trybach nadzwyczajnych. Wydane przez organy postanowienia nie wykluczają, że nie będąc stroną postępowania skarżąca będzie mogła ubiegać się o informację na ten temat, ale tylko na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.). Ponadto wiedzę co do faktu i treści wydanej w sprawie decyzji ostatecznej będzie mogła uzyskać w oparciu o rejestr wydawanych decyzji prowadzony przez prezydenta miasta na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Posiadając zaś informację o zakończeniu postępowania administracyjnego decyzją ostateczną ma możliwość żądania wznowienia tego postępowania z powołaniem się na podstawę prawną przewidzianą w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ramach kontroli aktów administracyjnych wydanych w takim postępowaniu po wyczerpaniu toku instancji możliwa będzie sądowa kontrola prawidłowości dokonanych ustaleń w kwestii stron postępowania. O ile skarżąca z innych źródeł niż uprzednio podane powzięłaby wiadomość o wydaniu przez organ I instancji decyzji w przedmiotowej sprawie, to może tę decyzję zaskarżyć w drodze odwołania, które winno jednakże wpłynąć w terminie biegnącym dla podmiotów uznanych przez organy za strony. Również w takim wypadku formalne lub merytoryczne rozpoznanie odwołania przez organ administracji publicznej II instancji otworzy drogę dla dalszej kontroli kwestii prawidłowości ustalenia stron przedmiotowego postępowania w przypadku ich zaskarżenia do sądu administracyjnego kończących to postępowanie aktów. W niniejszej sprawie organy administracyjne uznały, iż skarżąca nie wykazała interesu prawnego i w związku z tym nie jest stroną postępowania, co uniemożliwia zapewnienie skarżącej dostępu do akt postępowania. Takie stanowisko zostało poparte stosowną analizą przepisów prawnych oraz ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy. Pozostałe zarzuty podnoszone w skardze należy również uznać za bezzasadne, ponieważ organy szczegółowo przeanalizowały stan faktyczny sprawy pod kątem ewentualnego naruszenia praw podmiotowych skarżącej, w tym zwłaszcza ze względu na położenie jej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).