II SA/Kr 1202/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Sędzia Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2007 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005 r. nr Kol. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. uchyla decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta K. decyzją z [...] 2005 r., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 59 ust.1 w związku z art.61 ust.1 pkt. 1 i 2 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku z [...] 2004 r. Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy na działkach nr 685/4 i 743/30 obr.[...] przy ul. Z. w K. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa pawilonu handlowego. Organ I instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze, dla którego nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektowana budowa wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy z jednoczesnym uwzględnieniem warunków z art. 61 ust. 1 ustawy. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1cyt. ustawy ponieważ w analizowanym obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nieliczna zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa wielorodzinna, natomiast żadna z działek znajdujących się w tym obszarze i dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana obiektem o funkcji usługowej – nie ma zatem możliwości ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji tej funkcji zabudowy. Od decyzji powyższej odwołanie wniósł Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. Odwołujący się podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz błędne ustalenia faktyczne dotyczące rodzaju zabudowy sąsiedniej na analizowanym terenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] 2005 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art.56 ust.1, 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61ust.1 i 64 ust.1 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja organu I instancji jest wadliwa. Organ odwoławczy podkreślił, że nie podziela argumentacji organu I instancji, iż dla planowanej inwestycji nie da się wskazać w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, zabudowanej obiektami o funkcji usługowej, a co za tym idzie nie da się określić wymagań w zakresie kontynuacji funkcji usługowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż termin "funkcja" w języku urbanistyki ma dość szerokie znaczenie. Jako zasadę należy – zdaniem SKO – przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji nowa zabudowa jest dopuszczalna jeżeli można ją pogodzić z już istniejącą funkcją, a zatem nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy planowaną inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić, którą to sprzeczność organ racjonalnie wykaże w uzasadnieniu decyzji. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż analizę terenu wykonano niedokładnie, przyjmując do ustaleń parametry działki 21/14 położonej poza obszarem analizowanym. Organ odwoławczy wskazał również, że przedmiotowe postępowanie jest dotknięte uchybieniami związanymi z naruszeniem dyspozycji art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 2 i 5 i art. 125 § 1 k.p.a. Przepis art. 53 ust. 5 cyt. ustawy stanowi, że uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 dokonuje się w trybie art.. 106 k.p.a. Zatem organ I instancji, stosując ów tryb, zobowiązany był do zawiadomienia wszystkich stron o wystąpieniu do innego organu o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 k. p.a.). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska zobowiązany jest wydać postanowienie, na które stronie służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Taka regulacja w powiązaniu z art. 125 § 1 k. p.a. przesądza o tym, że postanowienie wydane w tym przedmiocie powinno być doręczone wszystkim stronom na piśmie, natomiast w przedmiotowej sprawie wydane uzgodnienia nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył skargę Z. S., zarzucając, że jest zainteresowany działkami nr 685/4 i 743/30 obr. [...] przy ul. Z. w K. ponieważ jest właścicielem działki sąsiedniej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Zdaniem Sadu zaskarżona decyzja jest nieważna albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie nie pochodzące od strony postępowania. Po pierwsze Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. nie ma odrębnej od gminy osobowości prawnej, zatem nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 29 w zw. z 28 kpa, po drugie – gmina K. nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art.28 kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania, choćby miała nawet w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, ponieważ do wydania decyzji w I instancji w przedmiotowej sprawie upoważniony jest prezydent gminy (por.T. Woś: glosa do uchwały 7 sędziów NSA z 19.05.2003 r., OSP 1/03,. W związku z powyższym orzeczono jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § pkt 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art.156 pkt 2 kpa. Kontrolując zgodność z prawem decyzji I instancyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył natomiast, iż: Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do przepisu art. 61 cyt. ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia wszystkie warunki w wskazane w pkt.1-4, w tym, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Aby ocenić spełnienie wszystkich warunków wskazanych w pkt.1-4 ww. przepisu winna być sporządzona analiza wg wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Analiza sporządzona w przedmiotowej sprawie budzi wątpliwości co do prawidłowości granic analizowanego obszaru, które winny obejmować trzykrotną szerokości frontu nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Brak przeanalizowania całego obszaru, szczególnie w kontekście zarzutów, iż znajdują się na nim również obiekty usługowe, powoduje, iż nie można uznać sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. Ponadto organ I instancji dokonując uzgodnień, do jakich jest zobowiązany stosownie do art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy, nie zachował trybu z art. 106 k.p.a., zgodnie z dyspozycją z art. 53 ust. 5 ustawy. Stosownie do treści art. 106 § 2 k.p.a organ załatwiający sprawę, gdy zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę, a zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Stronie postępowania - skarżącemu nie zostały doręczone postanowienia organów uzgadniających. Powyższe uchybienie stanowi wystarczającą podstawę uzasadniającą potrzebę uchylenia decyzji organu I instancji ( por. wyrok WSA z 21.11.2005 r., sygn. akt IVSAlWa 1103/05, LEX 198857). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uznając decyzję organu I instancji za niezgodą z prawem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c orzekł jak w pkt II sentencji.