II SA/Kr 1202/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi E. J. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 20 czerwca 2018 r. znak [...] 2. zarządza zwrot od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz skarżącego E. J. kwoty 100 zł (sto złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. 1. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 20 czerwca 2018 r. (znak [...]) po rozpoznaniu wniosku E. J., na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., poz. 121) negatywnie zaopiniował przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Krowodrza w Krakowie. Uznał ten organ administracji, że przedstawiony projekt podziału wskazanych działek jest niezgodny z ustaleniami obowiązujących na przedmiotowym obszarze planów zagospodarowania przestrzennego: osiedla "Salwator" w Krakowie oraz "Wzgórze Św. Bronisławy II". W uzasadnieniu Prezydent Miasta Krakowa podkreślił, że zaproponowany podział dotyczy działek nr [...] i [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Krowodrza w Krakowie. Sytuacja planistyczna tych działek jest następująca: . działka nr [...] podlega ustaleniom planu osiedla "Salwator", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z 8.09.2004 r., Nr LV/531/04. Zgodnie z tym planem, działka ta znajduje się w części w terenach komunikacji tj. ciągów pieszo-jezdnych, oznaczonych na rysunku planu symbolem KDX. To przeznaczenie odnosi się do nowopowstających działek "A" i "B" oraz części działki "C". Nadto, działka nr [...], w części znajduje się w terenach zabudowy mieszkalnej na południowym stoku [...], oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] (część nowopowstającej działki "C"); . działka nr [...] podlega ustaleniom planu "Wzgórze Św. Bronisławy II", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z 6.07.2011, Nr XXI/234/11. Zgodnie z tym planem, wskazana nieruchomość znajduje się w części w terenach rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem R.2 (dotyczy to części nowopowstających działek "C" i "D") oraz w części w terenach zieleni tj. ogrody i zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] (część nowopowstającej działki "D"). Działka ta w części podlega regulacjom także planu osiedla "Salwator", zgodnie z którym znajduje się w terenach zabudowy mieszkalnej na południowym stoku Salwatora, oznaczonych na rysunku symbolem [...] (część nowopowstającej działki "C"). Organ I instancji podał, że w wyniku zaproponowanego podziału z działek nr [...] i [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna Krowodrza w Krakowie, miałyby powstać działki oznaczone literami: "A", " B", "C" i "D", przy czym we wniosku określono cel ich wydzielenia w następujący sposób: "Podział ma na celu wydzielenie działki A pod drogę dojazdową, działki B jako uzupełnienie zabudowanej działki [...], która ma poprawić kształt, parametry i funkcjonalność w/w działki. Działka C w części stanowi przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową (docelowo budowa budynku garażowego)". Orzekający organ administracji podkreślił, że brak jest zgodności proponowanego podziału z ustaleniami obowiązujących planów miejscowych. W szczególności bowiem projekt podziału nie uwzględnia ustaleń planu osiedla "Salwator" w zakresie wyznaczonych terenów KDX. Ponadto zaproponowany we wstępnym projekcie podziału przebieg służebności przejazdu narusza treść § 16 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. osiedla Salwator w Krakowie wprowadzającego bezwzględny zakaz dojazdu od Alei Waszyngtona, naruszając w tym samym ustalenia planu obszaru "Wzgórze Św. Bronisław II", w terenie którego (R.2) taka służebność została zaproponowana. 2. Zażalenie na to postanowienie wniósł E. J.. Zarzucił naruszenie następujących przepisów: - art. 7 w zw. z art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym brak wyjaśnienia zgodności wniosku z aktualnym stanem faktycznym; - art. 11 K.p.a. poprzez brak wskazania przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; - art. 95 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - § 4 uchwały nr LY/531/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Salwator" w Krakowie. W uzasadnieniu zażalenia zwrócono uwagę, że od wielu lat, do zabudowań znajdujących się na działkach nr [...] i [...] biegnie droga asfaltowa. Droga ta ustanowiona została w sposób zgodny z prawem. Niezrozumiałe w ocenie strony wnoszącej zażalenie jest to, że na mapach, na których oparł się organ administracji powyższa droga nie została uwzględniona. Droga asfaltowa biegnie również za garażami - naprzeciw działek o numerach [...], [...] i [...] - w tym wypadku również nie znajduje ona odzwierciedlenia na żadnej z map załączonych do kwestionowanego postanowienia. Wnioskodawca przedłożył aktualną mapę nałożoną na jeden z planów. W odniesieniu do wskazanego przez organ naruszenia § 16 ust 5 pkt 3 Uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Salwator" zażalenie zwracało uwagę, że drogi dojazdowe, wskazane w załączeniu do zażalenia powstały w okresie wcześniejszym niż data uchwalenia oraz wejścia w życie przedmiotowego aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę treść § 4 planu wskazującego, że plan ten dotyczy utrzymania bądź przebudowy istniejących oraz realizacji nowych budynków, a także zmiany zagospodarowania i użytkowania terenów - ustalenia organu I instancji są niezgodne ze stanem faktycznym. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 25 lipca 2018 r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Podało, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W myśl art. 93 ust. 4. - zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W ocenie SKO w K. powyższe oznacza, że przy opiniowaniu projektu podziału nieruchomości organ obowiązany jest uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Istota rozstrzygnięcia organu opiniodawczego sprowadza się więc do skonkretyzowania ustaleń planu w odniesieniu do zamierzonego podziału i sposobu zagospodarowania uzyskanych w trakcie podziału działek, a następnie oceny, czy projekt odpowiada przeznaczeniu nieruchomości określonemu w planie i czy wydzielone w wyniku podziału działki gruntu będą nadawały się do zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem w planie. SKO w K. podało, że zagadnieniem kluczowym w rozpatrywanym przypadku jest to, że działka nr [...] podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planu osiedla "Salwator" (uchwała Rady Miasta Krakowa Nr LV/531/04 z dnia 8 września 2004 r.) i znajduje się w części w terenach komunikacji tj. ciągów pieszo-jezdnych oznaczonych na rysunku planu symbolem KDX. Nowopowstające działki "A" i "B" oraz część nowopowstającej działki "C" znajdują się na powyższym obszarze (KDX), który stanowi właśnie ciąg pieszo-jezdny, drogę dojazdową (ulicę Ukrytą Boczną). Projekt podziału, w ocenie SKO w K., nie uwzględnia zatem ustaleń przedmiotowego planu miejscowego w zakresie wyznaczonych terenów KDX. Załącznik graficzny do planu miejscowego bezspornie dowodzi, że projekt podziału działki przewidziano na tym obszarze. Projekt podziału wydzielający działkę "A" pod drogę dojazdową, działkę "B" jako uzupełnienie zabudowanej działki [...] oraz działkę "C" w części stanowiącej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową - pozostaje w sprzeczności z treścią powyższego planu miejscowego i już z tego powodu – wg organu odwoławczego – nie może zostać pozytywnie zaopiniowany. Ponadto, zauważyło SKO w K., działka nr [...] w części znajduje się także na terenach zabudowy mieszkalnej na południowym stoku Salwatora oznaczonych na rysunku planu symbolem MN 3.1 (część nowopowstającej działki C), a dla tego terenu obowiązuje bezwzględny zakaz dojazdu od alei Waszyngtona, co wynika z treści §16 ust. 5 pkt 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2004 r., Nr LY/531/04 w sprawie planu miejscowego osiedla Salwator w Krakowie. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że projektowany przebieg służebności przejazdu naruszałby powyższy przepis. Okoliczność, że drogi dojazdowe, wskazane w załączeniu do niniejszego pisma powstały w okresie wcześniejszym niż data uchwalenia oraz wejścia w życie przedmiotowego aktu prawa miejscowego - nie stanowi w ocenie Kolegium Odwoławczego - argumentu przemawiającego za zasadnością podziału działki na potrzeby zapewnienia komunikacji od strony alei Waszyngtona. Ten sposób skomunikowania dla terenu zabudowy mieszkalnej [...] został wykluczony w powyżej wskazanej uchwale, a zaproponowany projekt podziału na potrzeby nowej działki naruszyłby ten przepis. Wskazany zaś przez skarżącego § 4 uchwały nie sankcjonuje istniejącego stanu faktycznego w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane wyżej postanowienie SKO w K. z dnia 25.07.2018 r. wniósł E. J.. Zarzucił naruszenie: . art. 7 w zw. z art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym brak wyjaśnienia zgodności wniosku z aktualnym stanem faktycznym; . art. 10 K.p.a. w zw. z art. 81 kpa poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; . art. 11 w zw. z art. 124 par. 2 kpa poprzez brak wskazania przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; . art. 16 w zw. z art. 34 ust. 2 upzp poprzez jego błędną wykładnię; . art. 95 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię. Skarga domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, przeprowadzenia dowodów z załączonych dokumentów. Pośród tych dokumentów znajdowała się m.in. decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29.08.2005 r. ([...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie "wjazdu na działkę przy al. [...] w K.". 5. W odpowiedzi na skargę SKO w K. domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia SKO w K. z dnia 25.07.2018 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych w tej sprawie aktów administracyjnych był art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., poz. 2204). Przepis ten, w ustępie 1 stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie do ustępu 2 powołanego przepisu, zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Podział nieruchomości nie jest jednak dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4). Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5). W oparciu o przedstawioną regulację stwierdzić więc należy, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium opinii w przedmiocie projektu podziału. W ocenianej sprawie, orzekające organy administracji publicznej zajęły stanowisko, że proponowany przez wnioskodawcę podział działki nr [...] oraz [...] obr. [...] Krowodrza w Krakowie nie jest dopuszczalny albowiem będzie on niezgodny z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na obszarze, na którym działki te się znajdują. Zasadniczym motywem braku pozytywnego zaopiniowania projektu podziału było to, że podział nie uwzględnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Salwator w zakresie wyznaczonych w tym planie terenów KDX. W ocenie obu orzekających w sprawie organów administracji, projekt podziału naruszać będzie par. 16 ust. 5 pkt 3 wskazanego wyżej planu, gdyż przepis ten wyklucza możliwość ustanowienia dojazdu do nieruchomości od strony alei Waszyngtona w Krakowie. Kontrolowane postanowienia ocenić jednak należy jako przedwczesne, gdyż wydane zostały bez należytego wyjaśnienia i uwzględnienia wszystkich kluczowych okoliczności faktycznych sprawy (art. 7 i art. 77 par. 1 K.p.a.). Należy zwrócić uwagę, że wskazany wyżej przepis par. 16 ust. 5 pkt 3 planu miejscowego osiedla Salwator ustanawia regułę, że dla terenu zabudowy mieszkalnej oznaczonej symbolem MN 3.1 (na którym znajduje się część działki nr [...]) obowiązuje bezwzględny zakaz dojazdu od [...]. Jednocześnie, w pkt 1 powołanego przepisu dopuszczono na wskazanym obszarze realizację zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (...) przyjmując – w pkt 2 – że podstawowym warunkiem realizacji wszystkich budynków jest równoczesna lub wcześniejsza realizacja drogi dojazdowej KDX (ulica Ukryta Boczna) wraz z infrastrukturą techniczną. Uzupełnienie tych regulacji zawarte jest w par. 16 ust. 5 pkt 4 planu miejscowego. Przepis ten wskazuje bowiem, że zasady dojazdu do działek nr [...] i [...] określa par. 26 ust. 3 pkt. 7 tego planu miejscowego. Ostatnio wskazany przepis planu stanowi natomiast, że w miejscu oznaczonym na rysunku planu symbolem strzałki oraz opisem KDX dopuszcza się dojazd do działki nr [...], stanowiący równocześnie tymczasowy dojazd do działek o numerach [...] i [...], zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nadto, przepis ten stwierdza, że wzdłuż alei Waszyngtona, na odcinku od ul. św. Bronisławy do ogrodzenia cmentarza, obowiązuje zakaz realizacji innych wjazdów niż wyznaczony na rysunku planu. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że powołany przepis par. 16 ust. 5 pkt 4 planu dopuszcza - w drodze wyjątku – możliwość realizacji wjazdu do wskazanych w nim działek od strony alei Waszyngtona w Krakowie. Analiza załącznika graficznego do cytowanego planu miejscowego (k. 9 akt sądowych) wskazuje przy tym, że od strony alei Waszyngtona umieszczona została [...] wraz z [...], która zwrócona jest w kierunku działek nr [...] i [...]. Zatem, wbrew twierdzeniom obu orzekających w sprawie organów administracji, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla Salwator w Krakowie nie przewiduje bezwzględnego zakazu dojazdu od alei Waszyngtona, gdyż w cytowanym wyżej przepisie ustanowiony został wyjątek od tego zakazu dla wskazanych w nim nieruchomości. Powstaje jednak pytanie, czy powyższa regulacja określa i wpływa na sytuację prawną działek stanowiących własność wnioskodawcy, a podlegających ocenie w tej sprawie. Zauważyć w związku z tym trzeba, iż wymienione w cytowanym wyżej planie miejscowym działki [...] i [...], wyszczególnione także zostały w załączonej do skargi decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29.08.2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu na działkę przy alei Waszyngtona w Krakowie. Z decyzji tej wynika przy tym także, iż działki o numerach [...], [...] oraz [...] utworzyć miały działkę nr [...]. Analiza map znajdujących się w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że ta ostatnio wskazana działka uległa dalszym podziałom, przy czym w aktach sprawy brak jest wykazu zmian gruntowych pozwalających ustalić aktualne numery działek, które odpowiadają działkom wymienionym w powołanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29.08.2005 r. i odnieść je do przedmiotu postępowania. Powyższe bezspornie świadczy o tym, że wynikająca z regulacji cytowanego planu miejscowego kwestia dopuszczalności dojazdu do działek od strony alei Waszyngtona nie została przez orzekające organy należycie wyjaśniona i oceniona, co świadczy o wadliwości kontrolowanych orzeczeń. Nadto, podkreślić należy, że w przekazanych sądowi aktach administracyjnych brak jest dokumentów (mapy, nakładki na załączniki graficzne planów miejscowych) pozwalających jednoznacznie ustalić rozmieszczenie poszczególnych obszarów obu planów miejscowych względem działek skarżącego. Zauważyć bowiem należy, iż działka nr [...] w części znajduje się w terenach planu miejscowego oznaczonych symbolem KDX (ciągi pieszo-jezdne), a w części w terenach oznaczonych symbolem [...] (tereny zabudowy mieszkalnej). W oparciu o zawartość i treść akt administracyjnych przekazanych sądowi (art. 133 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.) jako dowolne, a przez to nieuprawnione ocenić należało stanowisko Kolegium Odwoławczego w K., iż projekt podziału zakładający wydzielenie działek A, B i części działki C, przewidziano w obszarze KDX, co pozostaje w sprzeczności z treścią planu miejscowego osiedla Salwator. Dostrzec bowiem trzeba, że wydzielana działka oznaczona literą A stanowić miała drogę dojazdową, co przeczyłoby niezgodności takiego przeznaczenia z powyżej wskazaną regulacją planu. Brak w aktach administracyjnych czytelnych map i nakładek na załączniki graficzne planów miejscowych, nie pozwala na kategoryczną wypowiedź w zakresie zgodności proponowanego podziału z treścią planów miejscowych. W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu administracji będzie uwzględnienie cytowanej wyżej treści par. 15 ust. 5 pkt 4 w zw. z par. 26 ust. 3 pkt. 7 planu miejscowego osiedla Salwator, przewidującego dopuszczalność realizacji wjazdu od strony alei Waszyngtona w K.. Rzeczą organu będzie jednoznacznie ustalenie, w oparciu o wykazy zmian gruntowych, czy wskazana wyżej regulacja rzutuje na odmienną od dotychczasowej ocenę kwestii dojazdu do nieruchomości skarżącego, co bezpośrednio przekładałoby się na opiniowany sposób podziału. Nadto, konieczne będzie uzupełnienie akt sprawy o dokumenty geodezyjne pozwalające bez wątpienia ustalić jak przedstawiają się regulacje planów miejscowych względem konfiguracji działek skarżącego mających powstać w wyniku podziału. Z tych względów orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c") p.p.s.a. O zwrocie skarżącemu nadpłaconej części wpisu orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 225 p.p.s.a.