II SA/Kr 1204/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 lipca 2025 r., znak SKO.ZP/415/157/2025 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej skargę oddala. II SA/Kr 1204/25 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z 25 lipca 2023 r., znak [...], wymierzył B. sp. z o.o. w K. karę pieniężną (14419,14 zł) i nałożył obowiązek usunięcia tablicy reklamowej/jednego szyldu w formie banneru z elewacji frontowej parteru budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w K. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 14 września 2023 r., znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania spółki, orzekło reformatoryjnie, wymierzając karę pieniężną w innej wysokości (12689,78 zł). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił powyższą decyzję (wyrok z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1422/23), wskazując przy tym, że: 1) początkowy termin, według którego należy ustalić wysokość kary pieniężnej, powinien być rozumiany jako termin doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, a nie termin sformułowania tego zawiadomienia; 2) w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. (sygn. akt P 20/19) konieczne jest ustalenie, czy reklamy (naklejki i baner) zamieszczono legalnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 31 października 2024 r., znak: [...], orzekło kasatoryjnie po tym, jak spółka oświadczyła, że dokumentację przechowuje przez 5 lat, a pierwotne wersje dokumentów powinny znajdować się w archiwum organu pierwszej instancji. Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z 2 kwietnia 2025 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 37d ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), a także § 4 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c, § 9 ust. 1 pkt 1, § 20 ust. 3 i § 20 ust. 4 pkt 3 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r. poz. 1984), wymierzył spółce karę pieniężną (16660,50 zł) za umieszczenie na elewacji frontowej parteru budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w K. : 1) szyldu naklejki na drzwiach [...] o pow. 0,02 m2 (15.05.2023 r.), 2) szyldu naklejki na oknie o pow. 0,74 m2 (15.05.2023 r.), 3) tablicy reklamowej banera o pow. 4,2 m2 (15.05-17.08.2023 r. – 95 dni). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 11 lipca 2025 r., znak: SKO.ZP/415/157/2025, wydaną po rozpatrzeniu odwołania spółki, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na naruszenia uchwały krajobrazowej: 1) naklejka na drzwiach jest mniejsza niż format A4, czyli 0,062 mkw. (§ 20 ust. 3) i nie jest usytuowana w górnej części drzwi, lecz w dolnej części w zbliżeniu do środka drzwi (§ 20 ust. 4 pkt 3); 2) naklejka na oknie nie jest usytuowana w górnej części okna "na nie więcej niż na 1/3 powierzchni okna", lecz w dolnej części okna na powierzchni większej niż 1/3 (§ 20 ust. 4 pkt 3); 3) baner nie jest ani "na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym", ani "na czas przedsięwzięć plenerowych wyłącznie w określonym miejscu organizacji przedsięwzięcia plenerowego" (§ 9 ust. 1 pkt 1). Następnie organ odwoławczy przypomniał, że według oświadczenia spółki reklamy zostały powieszone w 2012 r. O ile naklejki nie podlegają reglamentacji, o tyle baner – z uwagi na wpisanie kamienicy do rejestru zabytków – zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wymagał pozwolenia na budowę. Poza pierwszymi czynnościami poszukiwania (k. 83 i 93 – tom I) przeprowadzono kwerendę za pomocą systemu SOS, z której wynika, że spółka nie występowała przed 2012 r. ani w jego trakcie o pozwolenie na budowę dot. banera na budynku, zaś po tej dacie nie było prowadzone postępowanie legalizacyjne. Dopiero w 2023 r. spółka wystąpiła o pozwolenie na budowę, ale zakończyło się one ostateczną odmową (znak: [...]) i pozostawieniem bez rozpoznania (znak: [...]). Poszukiwania między jednostkami organizacyjnymi UMK nie doprowadziły do odmiennych ustaleń. Spółka nie uprawdopodobniła, że przed montażem banera wystąpiła o pozwolenie na budowę. Powoływanie się na ogólną praktykę prowadzenia usług gastronomicznych w zgodzie przepisami prawa jest niewystarczające. Jest to zresztą niespójne z wcześniejszym poglądem o braku powinności uzyskania zgody budowlanej (e-mail z 9 czerwca 2022 r.). Niespójne są też oświadczenia co do okresu archiwizacji dokumentów przez spółkę, bo raz jest to okres 5-letni (pismo z 12 lutego 2025 r.), a w odwołaniu już okres 10-letni. Spółka powołuje się na pożar archiwum, ale przecież dane o postępowaniach budowlanych nie widnieją w rejestrach elektronicznych. Z załączonej do odwołania informacji organu pierwszej instancji nie wynika, aby spółka ubiegała się o pozyskanie niezbędnych dowodów i odmówiono jej z powodu tego pożaru. Przeciwnie, w odpowiedzi na ogólne (niedotyczące konkretnej nieruchomości) zapytania w trybie informacji publicznej powiadomiono ją o istnieniu od 2004 r. równoległych (obok dokumentów archiwizowanych w formie papierowej) cyfrowych baz danych. Co do okresu naliczenia kary organ odwoławczy wskazał, że 22 maja 2023 r. wpłynęła informacja e-mail o usunięciu naklejek 15 maja 2023 r., natomiast w piśmie z 12 lutego 2025 r. spółka oświadczyła, że baner został zdjęty 17 sierpnia 2023 r. (między oględzinami z 16 sierpnia 2023 r. a oględzinami z 10 października 2023 r.) W zakresie art. 189f kpa organ odwoławczy wskazał, że naruszenie prawa nie miało związku z ochroną wyższych (lub równych) wartości i nie stanowiło działania w interesie publicznym, a jednocześnie godziło w cele uchwały krajobrazowej. Spółka jako profesjonalista prowadziła przez wiele lat działalność w budynku o szczególnym, zabytkowym charakterze. Nie może stanowić okoliczności łagodzącej brak znajomości przepisów, zwłaszcza że uchwała krajobrazowa obowiązuje już kilka lat, a spółka w kolejnych pismach (w tym w postępowaniu wstępnym) informowana była o treści uchwały krajobrazowej. Spółka miała możliwość dostosowania w długim dwuletnim okresie vacatio legis, jak i później. Poprzestanie na pouczeniu zniweczyłoby prewencyjne i stymulacyjne cele kary. W skardze spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podniosła, że nie przechowuje dokumentacji przez okres dłuższy niż 10 lat (prawo jej do tego nie obliguje), zaś konsekwencji tego, że organ z powodu pożaru archiwum nie jest w stanie odtworzyć pozwolenia na budowę, ponosić nie może, zwłaszcza że przez 13 lat organy nie kwestionowały urządzeń reklamowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Na wstępie należy wskazać, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania tut. Sądu do sygn. akt II SA/Kr 1422/23. W związku z powyższym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". "(...)Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Użyty w tym przepisie zwrot "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego" ( wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r. II OSK 1248/22 LEX nr 3821597) . Naruszenie przez organy administracyjne przepisu art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i powoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane. ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2025 r. I SA/Gl 744/24 LEX nr 3831860 ). Jak już wskazano na wstępie, Sąd po wypowiedzeniu się co do całokształtu sprawy w sposób wiążący, dał dwa końcowe zalecenia: 1) początkowy termin, według którego należy ustalić wysokość kary pieniężnej, powinien być rozumiany jako termin doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, a nie termin sformułowania tego zawiadomienia; 2) w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. (sygn. akt P 20/19) konieczne jest ustalenie, czy reklamy (naklejki i baner) zamieszczono legalnie. Organy wypełniły te zalecenia Sądu. Rozpoczynając od drugiej kwestii, organy ustaliły, że dla szyldów nie była potrzebna zgoda budowlana. Natomiast dla baneru – tak, albowiem przedmiotowy budynek na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...], opisany jako [...] - wpisany jest do rejestru zabytków Nr [...], z dnia [...] Poprawnie zatem organ uznał, że umieszczenie na elewacji ww. budynku tablicy reklamowej jaką jest baner wymagało wówczas (to jest w 2012r.) pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Organy bezsprzecznie ustaliły, że baner nie był objęty pozwoleniem na budowę. Jak szczegółowo wskazuje SKO, organy dokonały szerokiej kwerendy posiadanych danych co do prowadzonych w przeszłości spraw administracyjnych przez organy prawa budowlanego ( w tym w zakresie pozwoleń na budowę) w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Poza pierwszymi czynnościami poszukiwania (których wyniki znajdują się na k. 83 i 93 tomu I akt sprawy) przeprowadzono w dniu 23.01.2025 r. kolejną, dokładną kwerendę za pomocą systemu SOS. System ten wykazał zarejestrowane w Urzędzie Miasta Krakowa sprawy administracyjne dot. działki nr [...] obr. [...] od 2003 r., począwszy od 2003 r. Jak pokazuje ww. kwerenda - B. Sp. z o.o, w K. nie występowała przed 2012 r. ani w jego trakcie o pozwolenie na budowę dot. zamontowania ww. baneru na przedmiotowym budynku. Nie prowadzone było także po tej dacie jakiekolwiek postępowanie legalizacyjne w związku z brakiem pozwolenia na umieszczenie ww. baneru. Dopiero w 2023 r. skarżąca wystąpiła w innej sprawie o pozwolenie na budowę i w 2023 r. prowadzone były postępowania o pozwolenie na budowę dot. szyldu w formie podświetlanej tablicy i szyldu w formie tablicy (odpowiednio: znak [...] - zakończone ostateczną odmową pozwolenia na budowę i znak [...] - zakończone pozostawieniem bez rozpoznania). Trafnie wskazuje Kolegium, że brak jest podstaw do przyjmowania, aby czynności poszukiwania prowadzone były wadliwie, czy wybiórczo (np. z pominięciem spraw w zakresu tzw. zgód budowlanych). Wszak dla przedmiotowej nieruchomości wykazano prowadzenie w przeszłości szeregu innych spraw, również w zakresie pozwoleń na budowę, a pochodzących od innych wnioskodawców. W badanym okresie od 2003 r. do 2022 r. nie natrafiono na jakiekolwiek postępowanie prowadzone z wniosku B. sp. z o.o. w K. . Jak niewadliwie zauważa SKO, również kolejne poszukiwania między jednostkami organizacyjnymi Urzędu Miasta Krakowa prowadzone w lutym 2025 r. nie doprowadziły do odmiennych ustaleń , aniżeli ww. kwerenda systemu SOS ze stycznia 2025 r. (tak k. 363 i następne). Potwierdzają to wyniki przeszukiwania zakładki Archiwum Systemu SOS oraz przeszukiwania systemu ISDP (na k. 399 tom II akt sprawy). Również i w tych jednostkach potwierdzono jedynie prowadzenie postępowań z wniosków ww. spółki składanych dopiero w roku 2023 r. W ocenie Sądu, ze względu na istniejące systemy informatycznego gromadzenia danych, działające już w roku 2012 ( i wcześniej), twierdzenia skarżącej w kwestii spłonięcia archiwum "papierowego" nie mają istotnego znaczenia w sprawie. Albowiem nie ulega wątpliwości, że gdyby baner był objęty pozwoleniem na budowę, to zapis o tym byłby przechowywany w tym systemie (SOS). Jest zatem bezdyskusyjną okoliczność, że skarżąca nie legitymowała się takim pozwoleniem. Trzeba też podkreślić, że także skarżąca została wezwana o przedstawienie dowodu na tę okoliczność ( posiadania pozwolenia), czego nie uczyniła. Nie świadczy to bynajmniej o braku zaufania organów do własnych zasobów informatycznych, a jedynie o umożliwieniu stronie wykazania swoich twierdzeń. "Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast.k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony" (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r. I OSK 2821/19, LEX nr 3504760). "Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2022 r. III OSK 5191/21, LEX nr 3368378, tak samo wyrok NSA z dnia 27 maja 2022 r. I OSK 2116/21, LEX nr 3421790). " Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r. II GSK 954/19, LEX nr 3511856). Ostatecznie strona nawet nie uprawdopodobniła posiadania pozwolenia. Dodatkowo tylko wskazać należy na niespójność oświadczeń skarżącej co do wskazywanego okresu w jakim archiwizuje ona posiadane dokumenty, bowiem w piśmie z dnia 12.02.2025 r. wskazuje się na czas pięcioletni, zaś w skardze wskazuje się już na okres dziesięcioletni. W oparciu o zgromadzony przez organy materiał dowodowy brak jest podstaw do stwierdzenia, że kiedykolwiek decyzja o pozwoleniu na budowę była wydana, a w szczególności, że była ona wydana w 2012 r. Skarżąca nie zdołała obalić poprawności ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organy. Tak więc organy prawidłowo przyjęły, że brak jest podstaw do uznania, że ww. baner został wykonany legalnie - tj. na podstawie pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem przyjęły, że skarżąca nie należy do kręgu podmiotów zwolnionych z obowiązku dostosowania ww. reklamy do przepisów uchwały krajobrazowej. Co się tyczy drugiej kwestii wiążąco zaleconej przez Sąd, a mianowicie początkowego dnia obliczenia terminu - prawidłowo ustalono datę początkową naliczenia kary, w rozumieniu art. 37d ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z tymi regulacjami, początkowym dniem naliczenia kary jest dzień wszczęcia postępowania. Na kanwie ww. regulacji przyjmuje się, że za datę wszczęcia takiego postępowania należy uznać nie datę wydania zawiadomienia o wszczęciu, lecz datę jego doręczenia Stronie (dowiedzenia się przez Stronę o wszczęciu postępowania).W niniejszej sprawie jest to 15.05.2023 r. W przypadku zatem szyldów okres za jaki należy naliczyć karę, zgodnie z ww. przepisami wynosił 1 dzień - od dnia 15.05.2023 r. do dnia 15.05.2023r. W przypadku tablicy reklamowej - baneru okres ten wyniósł 95 dni (tj. od 15.05.2023r. do 17.08.2023 r. ). Jeśli chodzi o pozostałe ustalenia organów, a w tym w szczególności sposób obliczenia kary – Sąd podziela w tym względzie szczegółowe i poprawne ustalenia Kolegium i nie ma potrzeby ich powtórnego powtarzania. Z wymienionych przyczyn, na zas. art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.