II SA/Kr 1206/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004 r sprawy ze skargi [...] S.A w [...] na decyzję Wojewody z dnia 16 marca 2001 r, Nr : [...] w przedmiocie zezwolenia na wejście w teren I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Uzasadnienie, Pismem z dnia [...] .11.2000r. [...] S. A. w [...] złożyło do Starosty Powiatu [...] wniosek o zezwolenie na podstawie art. 125 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami na zajęcie nieruchomości stanowiących własność M. i F. K. położonej w miejscowości [...] na okres do 2 miesięcy celem przeprowadzenia prac geologiczno-górniczych w zakresie likwidacji zlokalizowanych na tych nieruchomościach odwiertów [...] , [...] i [...] w związku z prowadzoną likwidacją złoża ropy naftowej "[...] ". W uzasadnieniu wniosku wskazano, że z uwagi na zanik wydobycia ropy naftowej z tego złoża na terenie kopalni [...] w [...] , Zakład Robót Górniczych w [...] , który posiada koncesję na prowadzenie eksploatacji przedmiotowego złoża, przystąpił do sukcesywnej jego likwidacji. W pierwszej kolejności do likwidacji przeznaczono stare nieczynne odwierty oraz kopanki z objawami wycieków substancji ropopochodnych, stwarzających zagrożenie dla środowiska naturalnego. Likwidacja odwiertów odbywa się na podstawie dodatku do planu ruchu część szczegółowa Kopalni [...] . Pismem z dnia [...].12.2000r. powyższy wniosek Starosta przekazał w trybie art. 65 kpa Okręgowemu Urzędowi Górniczemu w [...] wskazując, że art. 125 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy prawnej w tej sprawie, a stanowić ją winien art. 90 ustawy prawo geologiczne i górnicze. W odpowiedzi na to pismo, pismem z dnia [...].01.2001r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] powołując się na art. 65 §1 w zw. z art. 19 kpa, przesłał ponownie przedmiotowy wniosek Staroście wskazując, że brak w przedmiotowym stanie faktycznym przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 90 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. Starosta Powiatu w [...] nr [...], działając na podstawie art. 124 ust. 3-5, art. 125 i art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zezwolił wnioskodawcy na wejście w teren na nieruchomość opisaną we wniosku w celu przeprowadzenia wskazanych we wniosku prac. Właścicieli zaś tej nieruchomości zobowiązał do udostępnienia jej w celu wykonania tych prac. Wskazał również, że za straty powstałe na skutek zajęcia nieruchomości właścicielom przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód, powiększone w przypadku zmniejszenia się wartości nieruchomości o kwotę odpowiadająca temu zmniejszeniu. W uzasadnieniu wskazano, że z dokumentacji dołączonej do wniosku wynikało, że właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na wejście w teren i rokowania z nimi nie przyniosły rezultatu. Wobec zatem braku zgody właścicieli, na podstawie art. 125 w związku z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydano przedmiotową decyzję orzekając jak w sentencji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i F. K., wnosząc o jej uchylenie jako pozbawionej podstaw faktycznych i prawnych. Podnieśli, że zaskarżona decyzja nie dotyczy żadnej z czynności wymienionych w art. 125 i art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej decyzji w tej sprawie. Zlokalizowane na ich działce urządzenia nie stanowią żadnego zagrożenia, a odwierty istniejące od ponad 100 lat posiadają wartość muzealną. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji - Wojewoda decyzją z dnia 16 marca 2001 r., nr [...] , uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie stanowi podstawy do podejmowania rozstrzygnięcia o zezwoleniu na wejście w teren w celu likwidacji istniejących tam nieczynnych odwiertów. Takiej podstawy nie stanowi ani art. 124 ani art. 125 tej ustawy. Organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji w tej sprawie jest organ państwowego nadzoru górniczego. Ponieważ Starosta nie był właściwy do wydania decyzji zezwalającej na wejście w teren - należało decyzję uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe przed tym organem. Na decyzję tę skargę do sądu administracyjnego złożyło [...] S.A. w [...] wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Podniesiono, że działalność górniczo-geologiczna polegająca na likwidacji odwiertów eksploatacyjnych jest wykonywana w ramach otrzymanej koncesji na prowadzenie eksploatacji kopaliny, likwidacja odwiertów nie jest bowiem wymieniona w art. 15 ustawy prawo geologiczne i górnicze jako przedmiot odrębnej koncesji. Zabezpieczenie lub likwidacja odwiertów jest ustawowym obowiązkiem zakładu górniczego w ramach posiadanej koncesji, dlatego też art. 125 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę prawną wydania przez Starostę decyzji również w zakresie likwidacji odwiertów. W przeciwnym wypadku zakład górniczy zostałby pozbawiony możliwości przeprowadzenia likwidacji odwiertów i złoża. W sprawie nie mogą natomiast mieć zastosowania ani art. 88 ani art. 90 ustawy prawo geologiczne i górnicze. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc, że art. 124 i art. 125 nie mogą stanowić podstawy do wydania zezwolenia na wejście w teren w przedmiotowej sprawę, organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji w tej sprawie jest bowiem organ nadzoru górniczego działający na podstawie art. 90 Prawa geologicznego i górniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o u stroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2001 r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Przedmiotem wniosku strony, który wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, było żądanie zezwolenia na wejście w teren dla celów szczegółowo opisanych we wniosku, w oparciu o art. 125 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po przeprowadzeniu wszczętego tym wnioskiem postępowania administracyjnego organ I instancji w całości uwzględnił żądanie wniosku wydając merytoryczne rozstrzygnięcie, w którym zezwolił na wejście w teren dla zrealizowania celów opisanych we wniosku i na czas wskazany we wniosku. Organ II instancji natomiast, po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, ograniczył się do jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszej instancji, powołując się art. 138 §1 pkt 2 kpa. Nie doszło zatem w niniejszej sprawie do merytorycznego jej rozstrzygnięcia przez organ II instancji, albowiem organ ograniczył się jedynie do rozstrzygnięcia formalnego, uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając podstępowanie. Stosownie do treści art. 105 §1 kpa umorzenie postępowania może nastąpić, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle. Bezprzedmiotowość postępowania występuje, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem zaś jest konkretna sprawa, w której organ administracyjny jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy 2003/6/25). Decyzję o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 §1 kpa wydaje się zatem wówczas, "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas, gdy strona zrezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy" (wyrok NSA z 26 września 2001 r., V SA 381/01, LEX nr 79817). Mając to na uwadze przyjąć należy, że w niniejszej sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Istniała bowiem konkretna sprawa administracyjna, w której organ administracyjny władny i jednocześnie zobowiązany był rozstrzygnąć na podstawie prawa materialnego. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie wniosku o zezwolenie na wejście w teren na podstawie art. 125 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta był władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia tej sprawy. Wnioskodawca nie wycofał swego wniosku, nie zrezygnował zatem z żądania merytorycznego rozpatrzenia jego sprawy. Organ II instancji nie miał więc podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania przed organem I instancji, postępowanie to nie było bowiem bezprzedmiotowe. Powyższy pogląd potwierdza dotychczasowe orzecznictwo sądowe, w którym podkreśla się, że "organ odwoławczy, który uchylił decyzję organu I instancji, nie ma uzasadnienia do jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją, jeżeli odwołujący się żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Żądanie takie świadczy bowiem o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2002r., II SA/Gd 1266/00, LEX nr 76113; także wyrok NSA z 25 lipca 1986r., IV SA 314/86, GAP 1988/1/44). Jeżeli natomiast organ II instancji uznał, że brak było w niniejszej sprawie przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, winien był wydać w tej sprawie merytoryczną decyzję negatywną, a nie umarzać postępowania, "ustalenie bowiem organu administracji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji, nie daje podstawy do umorzenia postępowania" (cyt. powyżej wyrok NSA z 17 kwietnia 2002r., II SA/Gd 1266/00, LEX nr 76113; także wyrok NSA z 11 czerwca 1981r" SA 1031/81, ONSA 1981/1/60). Zarówno bowiem w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżniania między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony: "brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania złożonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 §1 kpa, kecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (wyrok NSA z 10 stycznia 1989r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989/1/22; por. także Komentarz do KPA, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2000, str. 582-585). Zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została zatem z naruszeniem prawa procesowego, umorzenie bowiem postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenie art. 105 §1 kpa. Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 §1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu, usunąć stwierdzoną przez Sąd wadę formalną zaskarżonej decyzji wydając merytoryczne rozstrzygnięcie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sprawy administracyjnej. Dopiero wtedy możliwe będzie dokonanie sądowej kontroli jego legalności z merytorycznego punktu widzenia, a więc poprzez odniesienie się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących spełnienia przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie przesłanek wskazanych art. 125 ustawy o gospodarce nieruchomościami.