II SA/Kr 1208/17

Dnia 30 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 26 maja 2017 r., Nr XXXVI/384/2017 w przedmiocie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mszana Dolna wsi Kasinka Mała postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu A. P. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kwoty uiszczonego wpisu. Rada Gminy Mszana Dolna podjęła w dniu 26 maja 2017 r. uchwałę Nr XXXVI/384/2017 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mszana Dolna wsi Kasinka Mała. Uchwała ta, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez A. P., który wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: - jego interesu prawnego poprzez niezgodność uchwały Nr XXXVI/384/2017 o przystąpieniu do zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, to jest przez planowane ograniczenie podstawowego prawa, jakim jest własność rozumiana w tym przypadku, jako swoboda w korzystaniu z jego nieruchomości – dorobku całego życia skarżącego, poprzez poszerzenie obszarów przeznaczonych na usługi komercyjne, podczas gdy każdy ma prawo do własności, która dla wszystkich podlega równej ochronie, każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i dysponowania mieniem nabytym zgodnie z prawem, a prawo to nie powinno być w żaden sposób ograniczane, a wręcz chronione, - art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 459 z późn. zm. – dalej jako: k.c.), albowiem jak wskazuje treść powołanego przepisu własność jest prawem nieograniczonym, a właściciel może korzystać z rzeczy, dysponować nią według swojego uznania, a także swobodnie nią rozporządzać, podczas gdy biorąc pod uwagę projekt planowanych zmian w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie będzie możliwe nieograniczone korzystanie ze wskazanej rzeczy (nieruchomości). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że u podstaw naruszenia jego interesu prawnego leży wykreowanie i utrzymanie stanu niepewności, poprzez projekt zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości, tworząc brak możliwości racjonalnego, stabilnego gospodarowania nieruchomością skarżącego, dysponowania nią w sposób swobodny i według własnego uznania. W ocenie skarżącego, Rada Gminy Mszana Dolna nie uzasadniła, jakimi przesłankami kierowała się planując poszerzenie terenów przemysłowych (produkcyjno-usługowych) w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, która z uwagi na rozrastający się obszar inwestycji, może zostać z każdej strony zabudowana przez uciążliwe obiekty, takie jak np. całodobowa stacja paliw. Tym samym zdaniem skarżącego, projekt zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza jego interes prawny jako mieszkańca Kasinki Małej, jak i właściciela nieruchomości położonej w obrębie proponowanych zmian, ograniczając możliwość wykonywania prawa własności do wskazywanej nieruchomości poprzez rozbudowę terenów komercyjnych i redukując przy tym tereny zielone, co – według skarżącego – stoi w sprzeczności z treścią art. 140 k.c. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mszana Dolna wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w jego ocenie skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny. Ponadto organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, że z uwagi na wyłącznie intencyjny charakter zaskarżonej uchwały (akt o charakterze wewnętrznym), która wszczyna dopiero procedurę planistyczną, nie może ona – wbrew twierdzeniom skarżącego – ograniczać jego prawa własności. Zdaniem organu, na tym etapie procedury planistycznej nie można bowiem jednoznacznie wskazać ostatecznego wpływu zmiany planu na interes, bądź uprawnienia skarżącego. Zaznaczono przy tym, że jakakolwiek ocena w tym zakresie może nastąpić dopiero po uchwaleniu zmian obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.). Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca), ustawodawca dokonał zmiany brzmienia przywołanego powyżej przepisu, znosząc tym samym obowiązek uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Niemniej jednak zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy nowelizującej). Oznacza to zatem, że w przypadku uchwał podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, w kontekście zastosowania przepisów intertemporalnych znaczenie ma data podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy, a nie data jej wejścia w życie, czy też data wniesienia skargi do sądu, gdyż to właśnie od daty wydania określonego aktu ustawodawca uzależnił zastosowanie nowych regulacji prawnych we wskazanym powyżej zakresie. Wobec powyższego stwierdzić należy, że jeżeli zaskarżona uchwała Rady Gminy Mszana Dolna została podjęta w dniu 26 maja 2017 r., to w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu dotychczasowym (sprzed nowelizacji), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, a nadto czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, tj. wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jak również czy strona wnosząca skargę posiada legitymację procesową do skutecznego zaskarżenia kwestionowanej przez nią uchwały. Zdaniem Sądu, skarżący dopełnił wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy Mszana Dolna. Ponadto skarga została wniesiona z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu do jej złożenia zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., zaś sama zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, aby kwestionowana przez niego uchwała Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 26 maja 2017 r., Nr XXXVI/384/2017 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mszana Dolna wsi Kasinka Mała, naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Wskazać w tym miejscu należy, że z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., przyjmuje się, że w sposób odmienny została określona legitymacja procesowa w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 50). W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, LEX nr 141458). Tym samym art. 101 ust. 1 u.s.g. wprowadza ograniczenia podmiotowe, kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3068/14, LEX nr 2143538), a w związku z powyższym, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta została legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, nakazuje przyjmować, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, określany jako interes własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Stąd też ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek pomiędzy przysługującym mu, chronionym przez przepisy prawa materialnego (względnie procesowego lub ustrojowego), interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 98/12, LEX nr 1295818). Z uwagi jednak na przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie, tj. uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, badanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego – jako właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym kwestionowaną uchwałą – wymaga odniesienia się do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały. W tym zakresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, który Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu miejscowego) ma jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy, co do zasady, wyklucza możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15, LEX nr 2254678). Uchwała ta, wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), rozpoczyna bowiem dopiero prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Nie formułuje ona natomiast wskazań, z jakimi przepisami plan ma być zgodny, ani też nie zawiera propozycji, co do przeznaczenia konkretnego terenu, a tym samym nie reguluje ona nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego oraz jego sytuacji materialnoprawnej. Stąd też przyjmuje się, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia (zmiany) planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżącego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt 2502/17, niepubl.; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1359/17, LEX nr 2311925; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15, LEX nr 2254678; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3067/14, LEX nr 2167544; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 720/16, LEX nr 2081414; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1888/14, LEX nr 2081341). Podkreśla się przy tym, że rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalanie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawem określonych, samodzielność oraz swobodę w decydowaniu o losach zainicjowanej procedury planistycznej, a w związku z tym może ona w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 470949 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 7/15, LEX nr 2254678). Dlatego też należy przyjąć, że dopiero uchwala w przedmiocie zmiany planu miejscowego, uchwalona w następstwie podjętej uprzednio uchwały intencyjnej, jako akt prawa miejscowego, będzie mogła kształtować w przyszłości sposób wykonywania prawa własności przysługującego skarżącemu A. P.. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, aby w następstwie uchwalenia zaskarżonej uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mszana Dolna wsi Kasinka Mała, doszło do naruszenia przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że posiadanie legitymacji skargowej stanowi podstawowy warunek prawidłowego (skutecznego) zaskarżenia określonego przejawu działalności (bezczynności) administracji publicznej. Tym samym, wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez skarżącego A. P., który nie wykazał naruszenia kwestionowaną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., uniemożliwiając zarazem merytoryczną kontrolę pod względem legalności zaskarżonej uchwały. Z samego bowiem faktu wskazania w uchwale w przedmiocie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aktów prawa miejscowego mających ulec zmianie oraz określenia granic obszaru objętego procedurą planistyczną nie wynikają ograniczenia w przysługującym skarżącemu prawie własności nieruchomości objętej tymi granicami. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w zaskarżonej uchwale nie dokonano zmiany przeznaczenia objętych nią terenów, co prowadzi do wniosku, że okoliczności wskazywane przez skarżącego nie mają wpływu na zakres przysługujących mu uprawnień właścicielskich. Dlatego też należało uznać, że skoro zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, skarga przez niego wniesiona podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji postanowienia. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 in principio i § 2 p.p.s.a., jak w punkcie II sentencji postanowienia.