II SA/Kr 1209/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA: Aldona Gąsecka-Duda AWSA: Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S.Z. na decyzję Wojewody [....] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia ........1952 r. dokonano wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa następujących działek: parceli gruntowych oznaczonych jako l. kat. .......i l. kat. .......stanowiących obecnie działkę nr ..... oraz parceli gruntowej oznaczonej jako 1. kat. .......stanowiącej działkę nr ...,......i częściowo działkę nr ......W późniejszym okresie działka nr .....zmieniła oznaczenie na działkę nr .....która z kolej podzieliła się na działki o numerach ........Wywłaszczenia dokonano z przeznaczeniem na cele realizacji narodowych planów gospodarczych pod budowę reduktorni gazów i wieży spadochronowej. Właścicielem tych działek na datę wywłaszcza był A.T. W dniu .......1999 r. spadkobierczynie byłego właściciela El.T. i M.T. wystąpiły z wnioskiem o zwrot działek oznaczonych numerami.......... Do wniosku przyłączyli się pozostali spadkobiercy A.T. , w tym S.Z. . Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Starosta Powiatu ...... decyzją z dnia......... odmówił zwrotu wnioskodawcom wyżej opisanych działek. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że tereny wywłaszczonych działek zajmowane są przez ogrody działkowe "[.....]" i "[.....] " i zlokalizowano tam altany. Do uporządkowanych działek doprowadzono energię elektryczną i wodę. Organ I-instancji przyznał, że obecny sposób zagospodarowania ww. działek nie mieści się w celu ustalonym w decyzji wywłaszczeniowej. Organ podniósł również, że w trakcie prowadzonego postępowania I-instancyjnego weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w tym dodano do niej art. 229a, zgodnie z którym nie przysługuje stronie roszczenie o zwrot nieruchomości, chociażby został zrealizowany inny cel niż wynikający z decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli w dniu wydania decyzji mógł on stanowić podstawę wywłaszczenia. W świetle art. l ust. 4 w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych można było wywłaszczyć nieruchomość z przeznaczeniem pod takie właśnie ogrody. Decyzję Starosty ........... doręczono S.Z. w .........2004 r., która dnia ........11.2004 r. wniosła od tej decyzji odwołanie, domagając się uchylenia jej w całości. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że bezspornym jest brak realizacji tych celów wywłaszczenia, które wprost wynikają z decyzji z 1952 r. o wywłaszczeniu. Odwołująca wskazała, że podstawą wywłaszczenia w tej sprawie był dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a powoływanie się przez organ I-instancji na ustawę z 9.03.1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych jest błędne, bowiem tereny przeznaczane na rzecz takich ogrodów były wywłaszczane przez gminy, a nie Skarbu Państwa jak w tej sprawie. Błędnie też zastosowano art. 229a w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda ..........po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia ...........otrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji podtrzymano ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I-instancji w tej sprawie. Wojewoda ........... podniósł, że zwrot poprzednio wywłaszczonej nieruchomości może mieć miejsce wówczas, gdy stanie się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Działki nr ........zostały wywłaszczone w 1952 r. z przeznaczeniem na cele realizacji narodowych planów gospodarczych pod budowę reduktorni gazów i wieży spadochronowej. Jednakże treść art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami przeciwstawia się zwrocie tych działek następcom prawnych byłego właściciela. Ogólnym celem wywłaszczenia było budowanie .......w K........ Sygn. akt II SA/Kr 1209/05 a nawet tak zarysowany cel oznacza, że należało również wybudować niezbędną infrastrukturę dla funkcjonowania budowanego miasta. Realizację ogródków działkowych można uznać za realizacją narodowego planu gospodarczego. Decyzję tą otrzymała S.Z. dnia .......r. i dnia....... strona ta wniosła skargę na ww. decyzję Wojewody .......... z dnia ............. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uwzględnienia skargi i zarzucając organowi odwoławczemu dokonanie błędnej wykładni ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w związku z art. 229a i art. 137 ust. l pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca podniosła, że art. l ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić zrealizowania innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel dokonanego wywłaszczenia, jakim było zorganizowanie ogródków działkowych został zrealizowany po upływie 10 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu z 15.10.1952 r. i to uzasadnia zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr ............spadkobiercom poprzednich właścicieli. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w rozumieniu ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych ogródki te są urządzeniami użyteczności publicznej, co w zestawieniu z decyzją wywłaszczeniową z 15.10.1952 r. pokrywa się z innym celem określanym w hipotezie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca podniosła, że w okresie 10 lat (od 1952 r. do 1962 r.) cel wywłaszczenia, jakim było urządzenie ogródków działkowych nie został wykonany w całości, a tylko częściowo i tym samym istnieje podstawa do zwrotu jednej z działek (działki nr ...........) na rzecz następców prawnych poprzedniego właściciela, bowiem ta działka została zagospodarowana na ten cel dopiero w latach 80-tych XX wieku. Wojewoda ......... w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że żądanie zwrotu działki w tej sprawie nie jest zasadne, bowiem z wykładni art. 229a i 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że nawet wówczas, gdyby przed 1.01.1998 r. poprzednio wywłaszczoną nieruchomość przeznaczono na inny cel niż zawarty w decyzji o wywłaszczeniu, to i tak nie można takiej nieruchomości zwrócić, jeżeli tylko została ona przed tą datą zagospodarowana na jakikolwiek cel który mógłby uzasadniać jej wywłaszczenie. Taki przypadek występuje w tej sprawie, stąd nie ma możliwości zwrotu chociażby jednej z działek objętych żądaniem skarżącej. Na rozprawie skarżąca podtrzymała swój wniosek, a pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca S.Z. dnia............ 2005 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody ........... z dnia ...........doręczoną skarżącej .......sierpnia 2005 r. Skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sygn. akt II SA/Kr 1209/05 Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewoda .............., którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w K. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § l pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, póz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa .............. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I-instancji są obarczone wadami uzasadniającymi ich uchylenie. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze i zobowiązany jest dokonać samodzielnej kontroli podejmowanych w danej sprawie rozstrzygnięć. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może jednak wyjść poza granice sprawy administracyjnej zakreślonej decyzją Wojewody ........ z dnia .......... utrzymującą w mocy decyzję Starosty ......... z dnia ........odmawiającą zwrotu wnioskodawczyni wyżej opisanych działek. Istota sporu w tej sprawie między organami administracji a skarżącą sprowadza się do wykładni art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.). Zgodnie z tym artykułem nie zwraca się wywłaszczonej nieruchomości nawet wówczas, gdy na tej nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia ........1952 r. Wywłaszczenie to nastąpiło w związku z niezbędnością tych nieruchomości na cele narodowych planów gospodarczych z przeznaczeniem pod budowę reduktorni gazów i wieży spadochronowej. Nie ulega najmniejszej wątpliwości i przyznaj ą to obie strony, że na działkach wnioskowanych do zwrotu ani nie wybudowano reduktorni gazów, ani też wieży spadochronowej. Decyzją z dnia ........1969 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta K. dokonało zmiany sposobu wykorzystania wywłaszczonych działek, przeznaczając je na pracownicze ogródki działkowe. Ogrody te zostały urządzone na tym terenie później, bo dopiero w latach 80-tych XX wieku. Tym samym nie ulega wątpliwości, że prawidłowe orzekanie w tej sprawie nie mogło pominąć dogłębnej analizy istnienia przesłanki wywłaszczenia w zakresie założenia pracowniczych ogrodów działkowych na datę .........1952 r., wtedy bowiem wydano decyzję (orzeczenie) o wywłaszczeniu na niezrealizowane cele pod nazwą budowa reduktorni gazów i budowa wieży spadochronowej. Zgodnie z art. l ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, póz. 117) pracowniczy ogród działkowy był urządzeniem użyteczności publicznej. Zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości na dzień .........1952 r. regulowały przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, póz. 31). Przepisy tego dekretu dopuszczały wywłaszczanie nieruchomości tylko w zakresie niezbędnym dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. l tego dekretu). W aktach sprawy nie ma żadnej informacji o tym, jakoby na dzień .......1952 r. (datę wywłaszczenia) narodowy plan gospodarczy przewidywał wywłaszczenie przedmiotowych działek na cele realizacji tego planu. Sama okoliczność, że zakwalifikowano pracowniczy ogród działkowy do kategorii rzeczy publicznych pod nazwą Sygn. akt II SA/Kr 1209/05 "urządzenia użyteczności publicznej" w tym okresie czasu jeszcze nie kwalifikował do możliwości wywłaszczenia terenu pod taki ogród na podstawie przepisów powołanego dekretu. Dopiero przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, póz. 70) wprowadziły z dniem 5 kwietnia 1958 r. dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była ona niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo na cele wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. l ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Ta jednak regulacja nie obowiązywała w dniu .........1952 r. Tym samym należy stwierdzić, że rozważania organów administracji o zgodności założenia ogrodów działkowych z celami narodowych planów gospodarczych na datę ..........1952 r. są pozbawione w tej sprawie uzasadnienia. Analizując obowiązujący wówczas stan prawny nie można pominąć treści art. 7 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Zgodnie z ustępem 3 tego artykułu gminie służyło prawo nabycia odpowiednich terenów (podkreślenie Sądu) w drodze wywłaszczenia. Ówczesny ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem wskazującym wprost, że założenie ogrodu działkowego (pracowniczego ogrodu działkowego) stanowiło cel wywłaszczenia, tak jak chociażby w powołanym dekrecie z 26 kwietnia 1949 r. w którym wprost wskazano, że realizacja narodowych planów gospodarczych jest celem wywłaszczenia nieruchomości, a w ramach tych planów należało jeszcze uszczegółowić cele wywłaszczenia (art. l i art. 17 ust. 2 pkt 5 dekretu). Takie porównanie obu regulacji prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowych działek celem wywłaszczenia mogło być założenie pracowniczych ogrodów działkowych w razie istnienia takiej potrzebny i na odpowiednich terenach. Tym samym ten cel został jeszcze uwarunkowany koniecznością wykazania potrzeby jego założenia i istnieniem "odpowiednich" terenów. Zgodnie z art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych obowiązek tworzenia takich ogrodów istniał wówczas, gdy na danym osiedlu zamieszkiwało co najmniej 20 % ogółu mieszkańców w domach zbiorowych pozbawionych ogrodów. Gdyby odsetek osób mieszkających w domach "zbiorowych" (wielorodzinnych) pozbawionych ogrodów był niniejszy niż 20 % - wówczas gminy nie miały obowiązku tworzenia takich właśnie ogrodów a co za tym idzie, również wywłaszczania terenów pod takie ogrody. Dodatkowo tylko wówczas można było wywłaszczyć tereny pod pracownicze ogrody działkowe, jeżeli zostały na ten cel przeznaczone tereny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu - jeżeli stosowne uchwały podjęła miejska rada narodowa i zarząd miejski (art. 7 ust. l ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych). Dodatkowo ustawodawca wskazał, że te odpowiednie tereny pod ogrody działkowe powinny obejmować liczbę co najmniej 40 działek o powierzchni od 100 m2 do 500 m2 (art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych) i powinny one być położone tak, aby ich odległość od miejsc zamieszkania pracowników nie powodowała zbytniej straty czasu dla ich użytkowników (art. 9 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie stanął na stanowisku że przyjęcie, iż w tej sprawie ma zastosowanie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga zbadania, czy na datę .........1952 r. założenie na terenie wywłaszczonych działek pracowniczych ogrodów działkowych mogło stanowić cel wywłaszczenia, innymi słowy czy tak wywłaszczony teren z pierwotnym przeznaczeniem pod budowę reduktorni gazów i wieży spadochronowej spełniał wszystkie przesłanki "odpowiedniości" tego terenu na założenie ogrodu działkowego. Sygn. akt II SA/Kr 1209/05 Nie można pominąć i tej kwestii, podniesionej w skardze, która wskazuje na odmienność podmiotów na rzecz których dokonano wywłaszczenia w 1952 r. przedmiotowych działek (Skarb Państwa), a treścią art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Treść powołanego art. 7 ust. 3 ww. ustawy była bowiem następująca: "Gminie służy prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia". Oznacza ona również i to, że to gmina była odrębnym od Skarbu Państwa podmiotem nabywającym nieruchomości z przeznaczeniem na zakładanie ogrodów działkowych. W 1949 r. istniał jeszcze dualizm administracji publicznej i odrębna osobowość prawna (prawa publicznego i prawa prywatnego) w stosunku do Skarbu Państwa jak i gmin. Dopiero ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, póz. 130 z późn. zm.) dokonano zniesienia gmin (związków samorządu terytorialnego) jako odrębnych podmiotów prawa. Utrzymanie tej treści art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych na dzień .........1952 r. oznaczało co najmniej niefrasobliwość ówczesnego ustawodawcy, który wiedząc o zniesieniu gmin, nadal utrzymywał fikcję dopuszczalności nabycia prawa własności (w drodze wywłaszczenia) przez gminy. Należy przy tym wyraźnie zaakcentować, że w świetle art. 7 ust. 3 ww. ustawy to gminy miałyby być odrębnym od Skarbu Państwa podmiotem prawa nabywającym własność. Taki jednak wniosek nie znajduje żadnego potwierdzenia w ustawie z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, a w szczególności w art. 32-46 tej ustawy. Skarb Państwa z dniem 13 kwietnia 1950 r. nabył ex legę mienie związków samorządu terytorialnego (w szczególności właśnie gmin), a rady narodowe oraz ich organy przejęły dotychczasowy zakres właściwości zniesionych organów (samorządu terytorialnego) odpowiedniego stopnia. Oznaczało to, że z dniem 13 kwietnia 1950 r. kompetencje organów gminy przejęły właściwe rady narodowe (ze swoimi organami), ale owe rady narodowe nie były jednostkami samorządu terytorialnego, ale organami administracji rządowej (tzw. jednolitej władzy państwowej). Ewentualne nabycie przez organy rad narodowych nieruchomości mogło odbywać się tylko na rzecz Skarbu Państwa, ale już nie na rzecz gmin, które zostały zniesione. Rady narodowe nie mogły więc nabywać nieruchomości w drodze wywłaszczenia na rzecz gmin. Tym samym należy uznać, że organy administracji nie wyjaśniając podniesionych wątpliwości, naruszyły art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie faktycznego stanu w sprawie. Stąd ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącej dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 §1 k.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz ich poszukiwania. Tym samym kolejnym obowiązkiem organu administracji jest wypowiedzenie się w decyzji kończącej dany etap postępowania co do uwzględnienia okoliczności (faktów) ustalonych w oparciu o określone dowody bądź odmówienia im wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi również naruszenie art. 77 § l k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § l i 3 k.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. Sygn. akt II SA/Kr 1209/05 W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § l pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. l i art. 7 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych oraz art. l dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych) mających istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 77 § l k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ I-instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien przede wszystkim ustalić, czy na dzień ..........1952 r. przedmiotowe działki, zwrotu których domaga się skarżąca, mogły być wywłaszczone na założenie pracowniczego ogrodu działkowego zarówno w odniesieniu do treści powołanej ustawy z 9 mara 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych jak i celów wówczas obowiązujących narodowych planów gospodarczych. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.