II SA/Kr 121/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / WSA Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skargi G.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [....] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz adw. T.G. kwotę 292, 80 / dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy wraz z VAT / tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia ............po rozpatrzeniu odwołania G.S. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia ....... orzekającej o przyznaniu G.S. zasiłku stałego w wysokości 315,01 zł od dnia 1 maja 2005 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r., działając na podstawie art. 8, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, póz. 593 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji ustalił podstawy do przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia mając na uwadze, że G.S. samotnie prowadzi gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, jej dochód wynosi 145,99 zł, a wiec mniej od kryterium dochodowego, które dla osoby samotnej wynosi 461 zł. Świadczenie przyznano od dnia 1 maja 2005 r., bowiem wniosek został przez G.S. złożony w dniu 11 maja 2005 r. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji G.S. wyraziła niezadowolenie z treści decyzji, przede wszystkim kwestionując datę, od której został przyznany jej zasiłek, a także wyrażając niezadowolenie z pracy ośrodka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że w myśl przepisu z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wskazano, że podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej, w tym zasiłku stałego formułuje art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym artykułem prawo do świadczeń przysługuje osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania lub w przypadku osoby samotnej, dochód ten nie przekracza kwoty 461 zł, oraz przy zaistnieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej, tj. np. ubóstwa, niepełnosprawności, bezrobocia itp. Kolegium podniosło, że G.S. orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wydanym na posiedzeniu w dniu ...... kwietnia 2005 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w O. , została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter okresowy i orzeczenie wydano na okres do dnia ...... kwietnia 2007 r. Ustalono zatem, że w tym zakresie G.S. spełnia przesłanki dla uzyskania zasiłku stałego. Jest bowiem pełnoletnią osobą, całkowicie niezdolną do pracy. Aby otrzymać zasiłek stały G.S. powinna jeszcze osiągać dochód niższy niż przewiduje to ustawa o pomocy społecznej. Dla osoby samotnej kryterium dochodowe wynosi maksymalnie 461 zł. Jedynym dochodem strony jest dodatek, mieszkaniowy, który wynosi 145,99 zł. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. Kolegium wskazało, że G.S. wniosek o przyznanie pomocy złożyła w dniu ....... maja 2005 r. Wzięto zatem pod uwagę dochód strony z kwietnia 2005 r. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji przyjął prawidłowo, że dochodem strony, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w kwietniu, był dodatek mieszkaniowy w kwocie 145,99 zł. Skoro dochód strony jest niższy od kryterium dochodowego, to G.S. przysługiwało zatem prawo do otrzymania zasiłku stałego. Przepis art. 37 ust. 2 pkt 1 przewiduje, że zasiłek stały ustala się wysokości: w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. W niniejszej sprawie kwota zasiłku stałego należnego G.S. wynosi więc 315,01 zł (461 -145,99 =315,01). Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 106 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Skoro więc G.S. złożyła stosowny wniosek w dniu ..... maja 2005 r., to w sposób prawidłowy przyznano stronie świadczenie poczynając od dnia ...... maja 2005 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku wraz z pełną dokumentacją. Odnosząc się do skargi G.S. na działalność pracowników socjalnych i Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w O. , Kolegium wyjaśniło, że nie jest właściwe do rozstrzygania tego rodzaju skargi. Pouczono stronę, że właściwym organem jest Rada Miasta i Gminy w O. Zgodnie bowiem z art. 229 pkt 3 k.p.a. jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (...)- rada gminy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ...............złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i wypłacenie zasiłku stałego od dnia 1 kwietnia 2005 r. Skarżąca zarzuciła, iż decyzja organu drugiej instancji jest tendencyjna i nieprawdziwa, nie odzwierciedla w pełni treści złożonego przez skarżącą odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Podnosi również, że decyzję organu pierwszej instancji otrzymała dopiero w dniu ....... grudnia 2005 r. W ocenie skarżącej Kolegium pominęło fakt opóźnionego doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji i wypłaty orzeczonego zasiłku stałego. Skarżąca wskazuje, że nie może ponosić konsekwencji faktu, iż posiedzenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w O. wyznaczono dopiero w maju 2005 r. pomimo wniosku skarżącej z dnia ...... lutego 2005 r. Pominięcie tej okoliczności przez Kolegium wskazuje w ocenie skarżącej na wadliwość postępowania w sprawie administracyjnej, podobnie jak pominięcie interwencji skarżącej składanej do Rady Miejskiej w O. Skarżąca wskazała również na swoją trudną sytuację mieszkaniową i materialną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia ........ października 2007 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że skarżąca zmieniła nazwisko ............na podstawie decyzji Starosty O. z dnia ........2005 r. Kopię tej decyzji dołączono do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia ani aktualna sytuacja faktyczna skarżącej, ani aktualny stan prawny w zakresie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, a w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, 593 ze zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ......................Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sprawowanie przez sąd administracyjny kontroli działań organów administracji publicznej z punktu widzenia zgodności tych działań z prawem nie daje również możliwości merytorycznej zmiany zaskarżonej decyzji, o co wnioskowała skarżąca w skardze złożonej do sądu administracyjnego domagając się zmiany okresu przyznania zasiłku stałego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 44 k.p.a. Stosownie do art. 44 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w wyżej wskazanym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Decyzja organu pierwszej instancji została wysłana na adres skarżącej w dniu ...... maja 2005 r. Analiza zwrotnego potwierdzenia odbioru prowadzi do wniosku, iż brak jest wyraźnej informacji doręczyciela, czy i w jaki sposób powiadomił adresatkę o przesyłce. Skoro na przesyłce, jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru brak było informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, tym samym w ocenie Sądu organ odwoławczy z naruszeniem dyspozycji art. 44 k.p.a. ustalił termin doręczenia decyzji adresatowi w sposób pozwalający przyjąć, iż odwołanie złożone zostało w ustawowym 14 dniowym terminie. W orzecznictwie - również najnowszym - ugruntowany jest już zasadny pogląd, że jeżeli nie wiadomo, jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2001 r., NSA II SA 2871/00, LEX nr 53460); dla skuteczności doręczenia pisma sądowego w trybie art. 44 k.p.a. niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowym (wyrok SN z dnia 22 lutego 2001 r., III RN 70/00, publ.: OSNP z 2001 r., nr 19, póz. 574), a zwłaszcza samo awizowanie przesyłki nie jest równoznaczne z zawiadomieniem określonym w art. 44 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r., III SA/Wa 201/06, LEX nr 197577). O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2006 r., l OSK 528/05, LEX nr 194352). Akta sprawy oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwalają dokonać zasadności stanowiska organu odwoławczego, iż odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone w terminie. Niewątpliwie przesyłkę zawierającą decyzję organu pierwszej instancji powtórnie awizowano w dniu ........ maja 2005 r., a odwołanie zostało sporządzone przez stronę i złożone w Ośrodku Pomocy Społecznej w O. w dniu .... czerwca 2005 r. Gdyby przesyłka została doręczona w sposób prawidłowy - czego organ odwoławczy nie zbadał -odwołanie skarżącej byłoby odwołaniem spóźnionym. Rozpoznanie odwołania złożonego po terminie należałoby w konsekwencji ocenić jako działanie rażąco naruszające prawo. Wniosek w kwestii złożenia odwołania w terminie lub z uchybieniem terminu możliwy jest jednak po uprzednim jednoznacznym ustaleniu daty doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji, czego organ odwoławczy powinien dokonać w toku dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy pomimo zasadności merytorycznej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaskarżona decyzja nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - należało uchylić zaskarżoną decyzję. Ustalenie bowiem czy w sprawie istnieje podstawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z odwołania G.S. (obecnie .......) ma z istoty swojej bezpośredni wpływ na wynik postępowania organu drugiej instancji, a w konsekwencji na wynik sprawy administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą wyłącznie decyzji organu drugiej instancji, stąd nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji