II SA/Kr 1212/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja NSA Izabela Dobosz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi F. L. na decyzję Wojewody z dnia 30 września 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego F. L. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 07. 2006 r., nr [...] znak [...], po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...].05.2006 r. Starosta na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i M.J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pokojami na wynajem (kategoria obiektu [...]) wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...], [...], [...] położonych w M. g. P. Decyzją z dnia [...].10.2006 r., znak [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań F.Ł. , M.Ł. i J.G. od powyższej decyzji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Swoją decyzję organ argumentował nieprawidłowym ustaleniem kręgu stron postępowania oraz rozbieżnością pomiędzy udzielonym pozwoleniem na budowę dla budynku mieszkalnego z pokojami na wynajem, a treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który posługuje się pojęciem "zabudowy pensjonatowej". Została również przekroczona wysokość obiektu, określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także określona w planie powierzchnia zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził ponadto konieczność uzupełnienia projektu budowlanego o charakterystyczne wymiary i rzędne oraz konieczność sprawdzenia, czy przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na tzw. obszary Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. W dniu [...] 08.2007 r. organ l instancji wydał decyzję nr [...], znak: [...] , którą ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i M.J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pokojami na wynajem z infrastrukturą techniczną na wyżej wymienionych działkach w M. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez F.Ł. i B.B. Wojewoda decyzją z dnia [...].02.2008 r. znak: [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, sprawa nadal nie została dostatecznie wyjaśniona a materiał dowodowy nie jest kompletny. Zmiany dokonane w projekcie budowlanym powinny być wprowadzone w sposób czytelny (np. innym kolorem) z podaną datą wprowadzenia zmiany -i z autoryzacją projektanta. Dodatkowo, jeżeli konieczne jest wykonanie zamiennego rysunku lub zamiennej części opisu do projektu, to należy pozostawić w materiale dowodowym poprzednia wersję części projektu ze stosowną adnotacją. W materiale dowodowym organu l instancji nie zachowano natomiast poprzedniej wersji projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego części branży architektonicznej, który został zatwierdzony decyzją Starosty z dnia [...].07.2006 r., co powoduje, że nie można jednoznacznie ocenić prawidłowości całego postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ l instancji. Stwierdzono również niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. in. w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Opracowanie dotyczące analizy zacieniania i przesłaniania dołączone do materiału dowodowego jest nieczytelne, przy czym w trakcie postępowania odwoławczego projektant zobowiązał się do usunięcia tego uchybienia w ponownym postępowaniu. Wojewoda nakazał również w ponownym postępowaniu rozstrzygnąć czy wskazaną w projekcie powierzchnię biologicznie czynną można uznać za pojęcie tożsame z określeniem użytym w planie miejscowym: zieleń wypoczynkowa lub użytkowa. Wskazano ponadto, że rozbieżność w nazewnictwie w zakresie funkcji zabudowy pomiędzy projektem budowlanym a miejscowym planem nie została usunięta. Projektowany budynek - jako pensjonatowy -jest zgodny z planem miejscowym. Jeżeli jednak inwestor podtrzymuje określenie funkcji zabudowy jako budynku mieszkalnego z pokojami na wynajem, to aby budynek mógł zostać uznany za zgodny z miejscowym planem, należy zaprojektować go jako budynek jednorodzinny, gdzie powierzchnię funkcji usługowej (pokoje na wynajem) należy ograniczyć do 30% powierzchni całkowitej budynku, zgodnie z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Starosta decyzją z dnia [...].04.2008 r. nr [...], znak:[...] , zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla A. i M.J. na budowę budynku pensjonatowego (kategoria obiektu [...]) wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącza, parkingi, zjazdy indywidualne, dół szczelny) na działkach nr ewid. [...],[...], [...] położonych w M. gm. P. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że uwzględniając wskazania zawarte w decyzji Wojewody z dnia [...].02.2008 r. ponownie sprawdzono dokumentację projektową i postanowieniem z dnia [...].03.2008 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego. Obowiązek ten został przez inwestorów wykonany w zakreślonym terminie, uzupełniając wszystkie wskazane przez organ odwoławczy braki. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Murzasichle, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Poronin z dnia 9 grudnia 1998 r. Nr III/12/98 (Dz. Urz. woj. nowosądeckiego nr 63 z dnia 31.12.1998 r., poz. 354). Działki ewidencyjne objęte wnioskiem znajdują się w obszarze oznaczonym w planie symbolem [...] - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą, w tym rolniczą, oraz niezbędne ulice dojazdowe i towarzysząca infrastruktura techniczna. Część działki [...] leży w terenie oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod tereny komunikacji drogowej. Nazwa przedmiotowej inwestycji została zmieniona na budynek pensjonatowy z przyłączami, co jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zrezygnowano z użycia słowa "apartament", zaprojektowano zespoły 2 pokoi - dla rodziców i dzieci ze wspólną łazienką, zamykane jednymi drzwiami. Obniżona została wysokość budynku w stosunku do poziomu morza o 80 cm, oraz obniżono względną wysokość kalenicy w zachodnim skrzydle budynku o około 50 cm. Organ l instancji wskazał, że powierzchnię przeznaczoną pod zieleń wypoczynkową lub użytkową można uznać za tożsamą z powierzchnią biologicznie czynną. Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera słowniczka użytych pojęć, w tym pojęcia "zieleń wypoczynkowa", przyjęto jedyną obowiązującą w prawie definicję związaną z powierzchnią zieleni Dokumentacja projektowa została także uzupełniona o analizę zacieniania i przesłaniania o przekroje poprzeczne oraz zdjęcia budynków poddanych tejże analizie. Ponieważ w projekcie wprowadzono szereg zmian, łącznie z nowym projektem zagospodarowania terenu, zmiany te zostały wprowadzone w czytelny sposób, z datą oraz autoryzacją projektanta. Z uwagi na zakres zmian konieczne było wykonanie rysunków zamiennych, pozostawiono natomiast w dokumentacji projektowej poprzednie wersje zmienianych rysunków projektu z adnotacją "rysunek anulowano w dniu...". Starosta uznał, że projekt budowlany jest obecnie kompletny, spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2, 3 prawa budowlanego i został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Inwestor posiada wymagane opinie i uzgodnienia oraz złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, gdyż nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573). Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli F.Ł. i B.B. W odwołaniu stwierdzono, że organ l instancji prowadząc po raz kolejny postępowanie nie uwzględnił zastrzeżeń wnoszonych już wcześniej przez odwołujących i nie wykonał wskazań zawartych w poprzedniej decyzji organu II instancji. Zarzucono również ogólnie naruszenie art. art.: 6, 7, 8, 9, 10 i 77 k.p.a., art. 35 ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. W odwołaniu zakwestionowano zmiany dokonane w nazewnictwie zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem skarżących zamiana słów "budowa mieszkań (apartamentów)" na "budownictwo pensjonatowe" jest niewystarczająca dla zaakceptowania i zatwierdzenia w gruncie rzeczy tego samego projektu budowlanego co wcześniej. Są to bowiem dwa rozbieżne typy budownictwa z różnymi wymaganiami technicznymi i różnymi koniecznymi do zabezpieczenia i spełnienia warunkami planistycznymi. W konsekwencji nie wystarczyło wezwać inwestora do zmiany stów w nazwie projektu, aby tylko na tej podstawie zatwierdzić nowy projekt i wydać mu pozwolenie na budowę, skoro tak naprawdę nic się w projekcie nie zmieniło. Nowa inwestycja, powstająca jedynie przez zmianę słów, również nie może być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania Gminy . , gdyż przewiduje on inne wymagania dla inwestycji mieszkaniowych (apartamentowych), a inne dla pensjonatowych. Zdaniem skarżących stanowi to naruszenie art. 35 prawa budowlanego. Wojewoda decyzją z dnia [...].09.2008 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy przypomniał, że dwukrotnie już uchylał decyzję o pozwoleniu na budowę w niniejszej sprawie, nakazując uzupełnienie materiału dowodowego oraz wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności. Obecnie zarówno projekt budowlany, jak i pozostała część materiału dowodowego uległa uzupełnieniom i zmianom i spełnia warunki określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom odwołania strony postępowania miały możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zmiany nazwy inwestycji, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w wydanych wcześniej w niniejszej sprawie decyzjach i wskazał, że obecna nazwa ("budynek pensjonatowy") odpowiada faktycznemu zamiarowi inwestycyjnemu i jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Również pozostałe czynniki wskazywane w poprzednich decyzjach Wojewody (gabaryty budynku, minimalna powierzchnia działki przeznaczona pod zieleń wypoczynkową lub użytkową) zostały dostosowane do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Materiał dowodowy został uzupełniony zgodnie z zaleceniami Wojewody o nowe, czytelne opracowanie dotyczące analizy zacieniania i przesłaniania istniejących budynków mieszkalnych, z której wynika, że nie zostały naruszone przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył F.Ł. . W skardze powtórzono niemal dosłownie argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu, a w szczególności zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 k.p.a. oraz art. 35 i innych przepisów prawa budowlanego, a także naruszenia rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P W oparciu o te zarzuty F.Ł., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty . W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2008 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy nie zostało przeprowadzone wymagane przepisami postępowanie w sprawie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Organy rozstrzygające niniejszą sprawę przeprowadziły ocenę wpływu inwestycji na środowisko we własnym zakresie, ograniczając się wyłącznie do sprawdzenia, czy objęta wnioskiem inwestycja nie oddziałuje na tzw. obszary Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Sprawdzenie tej kwestii nakazał organowi l instancji Wojewoda w decyzji z dnia [...].10.2006 r. Następnie do akt sprawy dołączono pismo Wojewody z dnia [...] czerwca 2007 r. (k. [...] akt l instancji), w którym stwierdzono m. in.: "biorąc pod uwagę lokalizację inwestycji oraz jej zakres i charakter oraz rozwiązania dotyczące kwestii środowiskowych tutejszy Urząd uważa, iż inwestycja nie powinna w stopniu znaczącym oddziaływać na obszar Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000: Tatry PLC120001. (...) Jednocześnie informuję, że powyższa opinia nie może zastępować przewidzianych prawem opinii i uzgodnień wynikających z ustawy prawo ochrony środowiska oraz innych aktów prawnych." Takie wyjaśnienie kwestii wpływu planowanej inwestycji na środowisko nie jest wystarczające. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. W myśl art. 46 ust. 4b w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150) w ówczesnym brzmieniu, inwestor zobowiązany jest dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei art. 46 ust. 1 pkt 1 prawa ochrony środowiska stanowi, że obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczy planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy, który wskazuje w jakich przypadkach konieczne jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie w myśl art. 51 ust. 2 omawianej ustawy obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym postanowienie wydaje się także wówczas, gdy organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu. Istotne jest również, że postanowienie stwierdzające obowiązek lub też brak obowiązku sporządzenia raportu wydaje się po zasięgnięciu opinii innych organów administracji, wymienionych w ust. 3 art. 51. W ocenie Sądu takie uregulowanie oznacza, że organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie może we własnym zakresie oceniać, czy raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko jest dla danej inwestycji wymagany. Organem uprawnionym do stwierdzenia tej kwestii jest organ uprawniony do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, po uzyskaniu wymaganych przepisami opinii. Pominięcie tego postępowania stanowi naruszenie powołanych przepisów prawa ochrony środowiska, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na zasadniczą zmianę stanu prawnego po wydaniu zaskarżonej decyzji tj. uchylenie z dniem 15 listopada 2008 r. tytułu l działu VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i wejście w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227). Ponowne postępowanie należy przeprowadzić uwzględniając tę zmianę. We wskazanym wcześniej piśmie Wojewody z dnia [...] czerwca 2007 r. (k. [...] akt l instancji) stwierdzono m. in., że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu utworzonego rozporządzeniem [...] wojewody . Okoliczność ta została całkowicie pominięta przez organy rozstrzygające niniejszą sprawę, przez co naruszono obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie (art. 7 i 77 k.p.a.). W ponownym postępowaniu organy administracji publicznej powinny wyjaśnić, czy obowiązujące przepisy nie wprowadzają ograniczenia dla inwestycji prowadzonych na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i czy objęta wnioskiem inwestycja jest dopuszczalna na tym terenie. Kolejna kwestia wymagająca wyjaśnienia w ponownym postępowaniu to ocena zacienienia i przesłaniania nieruchomości sąsiednich. Wojewoda w zaskarżonej decyzji stwierdził, że postępowanie w tym zakresie zostało uzupełnione zgodnie z jego wcześniejszymi zaleceniami o nowe, czytelne opracowanie dotyczące analizy zacieniania i przesłaniania istniejących budynków mieszkalnych nr [...] i [...] na działkach [...] i [...], z których wynika, że nie zostały naruszone przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z taką oceną nie można się zgodzić. Dowody znajdujące się w aktach sprawy, z dotyczące tej kwestii są niejasne i niezrozumiałe. W szczególności dokument pod nazwą [...] na [...] zawiera stwierdzenie: "jak widać z wykresu rys.[...] brak zachodzenia cienia rzucanego przez projektowany budynek na budynek [...] (z powyższego wykresu zachodzi pozorny wpływ przed godz. 8:40 i po godz. 16:20 -jednakże ze względu na usytuowanie budynków na działce faktycznie brak takiego wpływu - ze względu na różne kąty i kierunki padania promieni słonecznych". Nie sposób zrozumieć na czym owa pozorność polega i w jaki wpływ na nią ma sposób usytuowania budynków. W ponownym postępowaniu kwestia nasłonecznienia powinna być wyjaśniona w sposób czytelny i zrozumiały pozwalający na skontrolowanie prawidłowości przeprowadzonej analizy. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że w przypadku zmiany projektu budowlanego organ administracji powinien rozważyć, czy zmiana ta nie dotyczy zakresu objętego opiniami i uzgodnieniami innych organów. Stanowiska innych organów odnoszą się bowiem do konkretnego projektu objętego wnioskiem, a jego zmiana może pociągać za sobą konieczność przedłożenia do akt sprawy nowych uzgodnień i opinii. Ze względu na naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa ochrony środowiska oraz art. 7 i 77 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane (art. 152 p.p.s.a.) i dlatego orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.