II SA/Kr 1213/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia: NSA Krystyna Kutzner Sędziowie : NSA Piotr Lechowski (spr.) NSA Wiesław Kisiel Protokolant : Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2004r sprawy ze skargi J.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów -skargę oddala- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania J.T. , decyzją z dnia [...] znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy A. z dnia [...] znak :[...] orzekająca o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu K. gmina A. dotyczącej działek Nr [...] i Nr [...]. Decyzję oparto na przepisach art. 138 §1 pkt1 kpa i art. 7 "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. z 2000r Nr 100, poz.1086). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] Burmistrza Gminy A. , sprostowaną postanowieniem Burmistrza Gminy A. z dnia [...] 2001 r. nr [...], orzeczono o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów dla obrębu K. gmina A. zmiany polegającej na ujawnieniu zmiany konfiguracji i oznaczenia działek ewidencyjnych : Nr [...] na działkę Nr [...] i działki ewidencyjnej Nr [...] na działkę Nr [...]. Za podstawę wprowadzonej zmiany przyjął organ operat pomiarowy rozgraniczenia wpisany dnia [...].1979 na Nr [...] do składnicy geodezyjnej, przy jednoczesnym ustaleniu, iż wynikające z tego dokumentu zmiany nie zostały uwzględnione przy odnowieniu operatu ewidencji gruntów dla obrębu K. gmina A. Następstwem zmiany jest włączenie terenu drogi dojazdowej wykazywanej dotychczas w obrębie działki Nr [...] do działki [...], pod nowym jej oznaczeniem [...]. Od decyzji tej - z uwzględnieniem zmian wynikających z jej sprostowania - złożył odwołanie J.T. pismem z dnia [...].2001, uzupełnionym pismem z [...]2001r, wnosząc o "zalegalizowanie zawartej w 1979r z J.S. umowy sprzedaży [...] m- na drogę dojazdową do budynku" i o uchylenie decyzji orzekającej o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów. W uzasadnieniu odwołania podnoszono, że drogi od 1963r faktycznie używa J.T. , a J.S. wniósł o przypisanie mu sprzedanego skarżącemu areału swojej działki. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał dalszych szczegółowych ustaleń. Ustalono, że decyzją z dnia [...] Nr [...] Naczelnika Gminy rozgraniczona została nieruchomość J.S. , obejmująca parcele [...] i [...], z nieruchomościami sąsiednimi, a w tym z nieruchomością J.T. stanowiącą parcelę [...] we wsi K. , według operatu pomiarowego rozgraniczenia przyjętego dnia [...] 1979r do składnicy geodezyjnej za Nr [...]. Operat ten nie został wprowadzony do ewidencji gruntów. Przed decyzją rozgraniczeniową bowiem umową pisemną z dnia [...] 1979r J.S. , część swojej parceli [...] (późniejsza działka ewid.[...]), sprzedał J.T. z przeznaczeniem na drogę dojazdową do parceli [...] ( późniejsza dz. ewid. [...], przy czym z treści umowy wynikało, że w celu przeniesienia własności, strony zawrą umowę w formie aktu notarialnego. W 1982r na skutek wniosku J.T. , Naczelnik Gminy decyzją z dnia [...] Nr [...] z powołaniem na pomiar kontrolny i wykaz zmian orzekł o zmianie ewidencji gruntów w ten sposób, że powierzchnię [...] m- z nieruchomości J.S. , dopisano do pozycji rejestru prowadzonej dla nieruchomości J.T. W aktach sprawy i w Urzędzie Miejskim brak jest dokumentów z pomiaru uzupełniającego i wykazu zmian, które stanowić miały podstawę wydania tej decyzji. Zmianę powyższą wprowadzono do nieobowiązującego już katastralnego operatu ewidencji. W latach [...] dokonano modernizacji operatu ewidencji gruntów obrębu K. Na nowej mapie ewidencyjnej działki ewid [...] ( dawna pgr. [...]) i dz. ewid. [...] (dawna pgr. [...]), przedstawiono według stanu faktycznego na gruncie i zgodnego ze stanem władania spisanym w [...]. W [...] 1992r J.S. złożył wniosek o sprostowanie błędu w operacie ewidencji, twierdząc, że J.T. nie wywiązał się z obowiązku prawnego uregulowania, zakupionego nieformalną umową gruntu. Pismem z dnia [...] stycznia 1993r [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. odmówił J.S. wykonania pomiaru kontrolnego i sprostowania w operacie ewidencji, ustalając, że przedmiotem wniosku jest spór o własność części działki Nr [...] W tym postępowaniu przedstawił bowiem J.T. pismo z dnia [...] 1992r, którym wystąpił do Sądu Rejonowego dla K. o uregulowanie sprawy drogi dojazdowej, zakupionej nieformalną umową w 1979 roku. W dniu [...] 2000r J.S. wystąpił o sprostowanie ewidencji gruntów dla działki [...] parcela [...], na podstawie operatu rozgraniczeniowego z [...]1979r, który nie był wprowadzony do ewidencji. Pierwszą decyzję Burmistrza Gminy A. z dnia [...] orzekającą o wprowadzeniu zmiany, w uwzględnieniu odwołania J.T. , uchylił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] i [...] przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wydanie po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji przez Burmistrza Gminy A. z dnia [...], poprzedzone zostało postępowaniem dowodowym, a w tym rozprawą administracyjną z dnia [...] 2001r, w czasie której ustalono, że J.T. nie dysponuje dokumentami stwierdzającymi prawo własności tej części działki [...] którą nieformalnie dokupił z przeznaczeniem na drogę od J.S. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podkreślił organ odwoławczy, że z treści odwołania wynika, że składający je J. T. zdaje sobie sprawę, że umowa sprzedaży była nieformalna, a żąda jej "zalegalizowania" w postępowaniu ewidencyjnym, nie przedstawiając dokumentów o prawie własności na tę część działki. Podstawę natomiast wprowadzenia zmiany, stanowi stan prawny wynikający z ostatecznej decyzji rozgraniczającej nieruchomości i przyjęty do państwowego zasobu materiałów geodezyjnych i kartograficznych operat pomiarowy rozgraniczenia z 1979r. Organ odwoławczy wskazał zarazem, że Burmistrz Gminy A. był umocowany na podstawie porozumienia z dnia [...]1990r zawartego z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w K. ( Dz. U. Woj. Krak z 1991 r Nr 2) do wydania decyzji, a powołanie w decyzji organu I instancji przepisów nieobowiązującego zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 22 lutego 1969r w sprawie ewidencji gruntów, nie miało wpływu na wynik sprawy. Skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, na powyższą decyzję złożył J. T. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja jest "nieważna", domagając się zalegalizowania transakcji zawartej w 1979r pisemną umową sprzedaży części działki J.S. o powierzchni [...]m-. Skarżący podnosił, że grunt ten stanowi drogę dojazdową używaną od 1963r, od której płaci podatek, utwardzoną kamieniem i asfaltem, odgrodzoną od gruntu J.S. . Podnosił także, że prośby J.S. "o przepisanie sprzedanego areału" do swojej działki były oddalone decyzjami [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r i postępowanie w sprawie przed tą datą nie zostało zakończone. Stosownie zatem do przepisu art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z poźn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będzie jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana według powyższych zasad kontrola zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, ze jest ona zgodna z prawem, co skargę czyni bezzasadną. Zaskarżona decyzja oparta została na przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.). W myśl art. 2 pkt 8 tej ustawy przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości)- rozumie się jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami. Powyższe informacje zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy zawarte są w tzw. operacie ewidencyjnym, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie z tym, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), może prowadzić powierzone w tym zakresie sprawy i wydawać decyzje na podstawie stosownego porozumienia ( art. 22 ust 1 w zw. z art. 6 a ustawy). Na takim porozumieniu oparł swoją kompetencję do wydawania decyzji w I instancji Burmistrz Gminy A. Przepis art. 23 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - zwanej dalej ustawą- nakłada na właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne obowiązek przesyłania organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisów aktów notarialnych z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Również właściciele (a w zakresie określonym art. 20 ust.2 pkt 2 także władający), stosownie do przepisu art. 22 ust 2 obowiązani są zgłaszać zmiany danych objętych ewidencją gruntów, a na żądanie organu prowadzącego ewidencję dostarczać dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Z powyższego wynika, że wprowadzone w postępowaniu ewidencyjnym do operatu ewidencji gruntów dane mają charakter informacyjny. O treści wprowadzanych do ewidencji gruntów danych decydują w zasadzie dokumenty (orzeczenia sądów, decyzje administracyjne, akty notarialne itd.) wytworzone w innych postępowaniach niż postępowanie ewidencyjne, w którym tylko następuje "zaewidencjonowanie" stanu wynikającego z tych dokumentów. O zakresie i rodzaju zbieranych dokumentów decyduje ustawa (art. 20) i ewentualnie wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Dlatego oczekiwanie skarżącego, że w postępowaniu o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów na podstawie operatu pomiarowego rozgraniczenia nieruchomości (zainicjowanym zresztą nie przez skarżącego), organy prowadzące ewidencję gruntów, a w postępowaniu wywołanym skargą także Wojewódzki Sąd Administracyjny, będą rozstrzygać spór o własność, a w szczególności "legalizować" nieformalną (bo nie zawartą w formie aktu notarialnego) umowę sprzedaży [...] m- na drogę dojazdową do działki skarżącego, nie znajduje oparcia w żadnym przepisie obowiązującego prawa. Skarżący słuchany na rozprawie wyjaśnił, że postępowanie przed sądem powszechnym, które inicjował w 1992r by uregulować sprawę drogi, nie zostało nawet rozpoczęte, gdyż pismo zostało zwrócone wobec nie uzupełnienia braków. Podnoszone w toku sprawy i w skardze okoliczności odwołujące się do władania przez skarżącego nabytym nieformalnie gruntem i urządzenia drogi ogrodzonej i wyasfaltowanej, mogą mieć znaczenie w ewentualnym nowym postępowaniu przed sądem powszechnym. Przepis art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określa zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków przewidując m.in., że ( ust. 1 pkt 1) informacje dotyczące gruntów obejmują ich położenie, granice, powierzchnię, rodzaje użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości w skład której wchodzą grunty. Według art. 20 ust. 2 pkt 1 w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także ich właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Powyższe informacje mają zatem charakter przedmiotowy i podmiotowy, przy czym z przepisu art. 20 ust 2 pkt 1 ustawy wynika, iż w zasadzie w ewidencji odnotowuje się właściciela nieruchomości, a władającego nieruchomością (czyli nie mającego tytułu własności wynikającego z orzeczenia, decyzji lub aktu notarialnego) wtedy, gdy przedmiotem władania jest grunt państwowy lub samorządowy, a nie grunt prywatny. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne , prawomocne orzeczenia i ostateczne decyzje ustalające przebieg granic nieruchomości Sąd lub organ rozstrzygający przesyła z urzędu w terminie 30 dni do sądów rejonowych właściwych do prowadzenia ksiąg wieczystych i do właściwych starostów, w celu ujawnienia ich w księgach wieczystych oraz w ewidencji gruntów i budynków. Nie było w sprawie kwestionowane, że operat pomiarowy rozgraniczenia działek [...] ( późn dz. ewid. [...]), [...]J.S. z parcelami [...] (późn. dz. ewid.[...]), [...] i [...] skarżącego wpisany do składnicy geodezyjnej dnia [...] 1979r za Nr [...], stanowiący podstawę decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia [...]1979r [...] Naczelnika Gminy A. , nie był wprowadzony do ewidencji gruntów przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy ani też nie uwzględniła tego operatu zmiana ewidencji gruntów wprowadzona decyzją Naczelnika Gminy z dnia [...] i dokonana w latach [...] modernizacja ewidencji. Decyzja z [...] (pomijając brak dokumentacji stanowiącej jej podstawę) oddawała, stan władania gruntami, w tym powierzchnią [...] m- przez skarżącego z parceli [...] własności J.S. , ale nie wprowadzała wynikających z rozgraniczenia zmian w zasięgu prawa własności sąsiednich nieruchomości. Okoliczność, że rozgraniczenia dokonano jeszcze pod rządem przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955r w ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 6, poz. 322 z późn. zm.), nie stała na przeszkodzie wprowadzeniu zmiany w ewidencji - aktualizującej oznaczenie i konfigurację działek, na podstawie obowiązującej od 1 lipca 1989r ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W wypadku natomiast wykazania przed organami prowadzącymi ewidencję gruntów przez skarżącego J.T. , że przed właściwym organem (sądem) toczy się postępowanie b uregulowanie tytułu własności do części dz. ewid. [...] , odpowiadającej "drodze" kupionej na podstawie nieformalnej umowy z 19 marca 1979, oraz że nadal włada częścią tej parceli jako drogą, będzie mógł domagać się przed organami prowadzącymi ewidencję gruntów, wykazywania go w ewidencji jako władającego tym gruntem obok właściciela gruntu, stosownie do przepisu art. 51 ustawy. Jednakże przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie było takie żądanie, wprowadzenia zmian wynikających z tytułu władania, lecz uwzględnienie zmiany wynikających z rozgraniczenia nieruchomości. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153, poz. 1270).