II SA/Kr 1214/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Piotr Głowacki Krystyna Daniel / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi T.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej T. K. kwotę 100 /sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezydent Miasta K. postanowieniem z [...].03.2005 r. znak: [...] działając na podstawie art. 106, art. 123 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 9 i ust 5, art. 64 ust. 1 ustawy 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z przepisami ustawy z 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 Nr 204, poz. 2086) oraz treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki Mieszkaniowej "S" sp. z o.o. - ul. S. w K., dotyczącego wniosku o ustalenie WZiZT dla zamierzenia inwestycyjnego: rozbudowa istniejącego budynku usługowo-biurowego na terenie działek nr "1", "2", "3", "4" obr. [...] przy ul. S. w K. postanowił uzgodnić pozytywnie zamiar inwestycyjny będący przedmiotem wniosku w zakresie obszaru przyległego do istniejącego pasa drogowego ul. S. i P. w K. (dróg gminnych będących w zarządzie ZDiK) z następującymi warunkami: 1. Obiekty budowlane należy lokalizować względem pasa drogowego ul. S. i ul. P. przy zachowaniu wymogów odległościowych od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy tj. min. 6 m - wg art. 43 ustawy o drogach publicznych 2. Dostępność komunikacyjną zapewni ul. K. poprzez zjazd publiczny; warunki dla lokalizacji i parametrów zjazdu oraz uzgodnienia w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego ul. K. należy uzyskać u zarządcy drogi tj. w Zarządzie Gospodarki Komunalnej, 3. Na terenie inwestycji, poza pasem drogowym należy zabezpieczyć miejsca postojowe związane z programem inwestycji. Dla planowanej inwestycji nie ma możliwości zabezpieczenia miejsc postojowych na drodze publicznej, w pasie drogowym. 4.Na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, projekt budowlany planowanej inwestycji w zakresie rozwiązań projektowanych w pasie drogowym ul. S. i P. będzie podlegał uzgodnieniu w tut. Urzędzie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dokonał pozytywnego uzgodnienia po przeanalizowaniu materiałów załączonych do wniosku pod warunkami wskazanymi w sentencji decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła T.K., wnosząc o jego uchylenie w całości. W zażaleniu zarzuciła, że zaskarżone postanowienie narusza art. 53 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ umożliwia wnioskodawcom realizację inwestycji sprzecznej z przepisami tej ustawy. Zarzuciła, że we wniosku o ustalenie WZiZT wnioskodawca nie określił ściśle parametrów planowanej inwestycji, polegającej na budowie wielokondygnacyjnego budynku usługowo-biurowego, która zdaniem skarżącej nie powinna powstać w terenie niskiej zabudowy jednorodzinnej Podniosła, że zaskarżone postanowienie nie zabrania jednoznacznie wykonania zjazdu z ul. S. co w związku z dopuszczeniem zjazdu z ul. K. spowoduje utworzenie przejazdu przelotowego (zarówno od strony zachodniej jak i północnej) wokół budynku skarżącej, położonego na dz. nr "5" przy ul. S. a i uniemożliwi zamieszkiwanie w nim. Wskazała, że sytuację pogorszy "otwarcie drogi do budowy parkingu" tym bardziej, że jego lokalizacja nie została w postanowieniu ustalającym WZiZT dokładnie określona. Nadto skarżąca podniosła, że kwestia parkingu została celowo pominięta we wniosku inwestora o ustalenie WZiZT. Skarżąca zakwestionowała nałożenie na inwestora obowiązku uzgodnienia projektu budowlanego w zakresie planowanego zamiaru inwestycyjny w zakresie obszaru przyległego do istniejącego pasa drogowego ul. S. i P. w K. w Zarządzie Dróg i Komunikacji, a więc w tym samym organie który wydał zaskarżone postanowienie. Uznała, że uzgodnienie powinno nastąpić już na obecnym etapie posterowania, w szczególności w odniesieniu do lokalizacji parkingu. Wskazała, że wnioskodawca posiada na terenie K. inne nieruchomości "gdzie może sobie spokojnie budować obiekty z parkingami". Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...].08.2005 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § l pkt. l w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 53 ust 4 pkt. 9 w zw. z art. 64 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 20 ustawy z 21.03. 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 Nr 204, póz. 2086) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że skarżąca błędnie wskazała, że przedmiotem postępowania jest "umożliwienie budowy" określonych we wniosku Spółki Mieszkaniowej "S." obiektów budowlanych podczas gdy jest nim uzgodnienie zamiaru inwestycyjnego z punktu widzenia zarządcy dróg, odnoszącego się do przyległego obszaru drogowego ul. S. i P. w K. w związku z postępowaniem o ustalenie WZiZT dla wskazanej we wniosku inwestycji, które to postępowanie w procesie inwestycyjnym ma charakter wstępny. Wskazał, że dopiero w projekcie budowlanym inwestor winien przedstawić układ planowanej inwestycji stosownie do § 8 ust. 3 rozp. Ministra Infrastruktury z 3. 07. 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu bud. (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) oraz, że na etapie uzgadniania WZiZT nie można domagać się od inwestora spełnienia warunków, które nie wynikają z obowiązujących przepisów (art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zarząd Dróg i Komunikacji dokonuje uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego wyłącznie z punktu widzenia przepisów dotyczących dróg publicznych oraz układu komunikacyjnego i tylko w zakresie terenu przyległego do dróg, będących w jego zarządzie. Nie należy do niego ocena celowości planowanej inwestycji czy zgodności z innymi przepisami, w tym mających na celu ochronę interesu osób trzecich. Odnosząc się do kwestii zjazdu przy ul. K. wskazał, że brak zakazu dla innych rozwiązań nie oznacza w żadnym wypadku akceptacji dla nich. Ponieważ we wniosku inwestor nie wspomina o wykonaniu dodatkowego zjazdu do planowanej inwestycji organ odwoławczy uznał, że nie było potrzeby ustosunkowania się do tej kwestii. Odnosząc się do parkingu i jego lokalizacji organ II instancji stwierdził, że na tym etapie postępowania nie ustala się dokładnej lokalizacji miejsc parkingowych, a z postanowienia wynika, że nie mogą one być lokowane na samej drodze publicznej ani w pasie drogowym oraz, że inwestor ma obowiązek zabezpieczenia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Dopiero po przedłożeniu przez inwestora projektu technicznego dopuszczalne i konieczne będzie ustalenie czy spełnione są wymagania co do liczby miejsc postojowych oraz ich odległość od budynków mieszkalnych. Od tego postanowienia złożyli skargę T.K. i P.F. (w stosunku do P.F. skarga została odrzucona) wnosząc o jego uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w postanowieniu Prezydenta z 10.03.2005 r. uzgodnienie w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego ul. S. i P. w K. dotyczyło wyłącznie ul. K., natomiast organ I instancji nie wypowiedział się na temat "dopuszczenia" zjazdu z ul. S. lub P., podczas gdy Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." faktycznie korzysta ze zjazdów z ul P. i ul K. bez "koniecznych uzgodnień". Zarzuciła, że brak jednoznacznego wypowiedzenia się przez Prezydenta Miasta K. o dopuszczalności zjazdu z ul. S. narusza przepisy ustawy o drogach publicznych oraz interes prawny skarżącej. Podniosłą, że skoro Spółka Mieszkaniowa "S." nie określiła na etapie uzgodnień gdzie będzie miała miejsca postojowe i jak będzie do nich dojeżdżać to organ powinien ją wezwać do o uzupełnienie wniosku. Zarzuciła, że pozytywne uzgodnienia niekompletnego wniosku jest niezgodne z prawem. Wskazała, że nie może się zgodzić z argumentacją organu odwoławczego, że uzgodnienia mają charakter wstępny i na tym etapie nie rozpatruje się "zjazdów na posesję inwestora", podnosząc że na tym etapie muszą być ustalone, w sposób nie budzący wątpliwości, wjazdy na posesję inwestora, szczególnie w sytuacji gdy planowana inwestycja ma powstać na terenach jednorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Wskazała że nie może się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że inwestor nie wspomina o dodatkowym zjeździe z ul. S., ponieważ we wniosku inwestora skierowanym do Wydziału Architektury wyraźnie jest zaznaczone, że przedmiotowa inwestycja będzie miała zjazd z ul S. Wskazała, że z tego wniosku wynika, iż wzdłuż zachodniej granicy działki nr "5" stanowiącej jej własność i dz. nr "4" inwestycja będzie posiadać drogę wewnętrzną. Podniosła, że wywody organu II instancji dotyczące parkingu nie mają znaczenia ponieważ zarówno przedmiotem skargi jak i zażalenia jest zjazd z ul. S., co do którego decyzja musi być podjęta na etapie ustalenia WZiZT, podczas gdy organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do tej kwestii, analogicznie jak organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Podniosło też, że stosownie do art. 20 pkt 8 ustawy z 21.03.1885 r. o drogach publicznych to zarządcy drogi wydają zgodę na zjazdy z dróg. Stanowi to przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia zarządcy drogi, mającego postać decyzji administracyjnej. Nie można w drodze postanowienia o uzgodnieniu decyzji o WZiZT przesądzić zgody lub braku zgody na wykonanie zjazdu, zwłaszcza, że wnioskodawca nie określił czy zamierza wykonać nowe zjazdy i gdzie one będą położone. Należy podkreślić, że stosownie do art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o wydanie decyzji o WZiZT nie musi określać "nowych" zjazdów (wjazdów), a zobowiązanie inwestora do ich wskazania byłoby niezgodne z art. 52 ust. 3 tej ustawy. W piśmie z dnia 8.10.2006r. zatytułowanym odpowiedź do pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 20.10.2005 r. skarżąca wniosła o odrzucenie w całości odpowiedzi SKO na skargę. W uzasadnieniu pisma zarzuciła, że twierdzenia organu odwoławczego, iż jej zarzuty wyrażone w skardze są przedwczesne jest błędne "gdyż postanowienie musi rozstrzygać wszystkie sporne sprawy, jako że wydane zostało w imieniu Prezydenta Miasta K." i ponieważ kolejna decyzja będzie decyzją o WZiZT, która musi opierać się na tym postanowieniu. Wskazała, że brak ustaleń dotyczących zjazdu z ul. S. w postanowieniu organu I instancji jest jawnym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: W świetle art. l § l p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. l i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § l p.p.s.a. sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonuj ą również z urzędu. W wyniku dokonanej przez sąd oceny należy stwierdzić, ze skarga T.K. zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie jak również postanowienie go poprzedzające nie są zgodne z prawem. Zgodnie z art. 64 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, 55, 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 52 ust. l i 2 pkt 2 lit "b" cyt. ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 cyt. ustawy, decyzje o których mowa art. 51 ust. l (tj. także decyzje ustalające warunki zabudowy) wydaje się w uzgodnieniu z właściwym zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, stosownie do art. 53 ust. 5 uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Stosownie do treści art. 106 § l, 4 i 5 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ zobowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. l ustawy i art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez Spółkę Mieszkaniową "S.", polegającej na rozbudowie istniejącego budynku usługowo-biurowego na terenie działek nr "1, "2", "3", "4" obr. [...] K. w K. ul. S., powstał obowiązek przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego i zajęcia stanowiska w trybie art. 106 k.p.a., w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego planowanej inwestycji z właściwym zarządcą drogi (dróg). Ponieważ zgodnie z art. 19 ust 5 ustawy o drogach publicznych zarządcą wszystkich dróg w granicach miast na prawach powiatu, za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta, postanowienie w niniejszej sprawie w przedmiocie w/w uzgodnienia wydał organ I instancji. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...].08.2005r. utrzymuje w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z [...].03.2005r. uzgadniające pozytywnie, choć ze wskazaniem 4 warunków, przedmiotowy zamiar inwestycyjny w zakresie obszaru przyległego do istniejącego pasa drogowego ul. S. i P. w K. (dróg gminnych będących w zarządzie Zarządu Dróg i Komunikacji w K.). Już na wstępie należy wskazać, że poważne zastrzeżenia powstają w związku z przedłożonym organowi I instancji wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy ponieważ m. in. nie czyni on zadość wymaganiom art. 52 ust 2 pkt. lit. "b" i nie określa planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Brak ten dotyczy zarówno części opisowej jak graficznej wniosku, przy czym z przedłożonych akt sprawy nie wynika aby inwestor został wezwany do uzupełnienia tego wniosku. Zgodnie ze stanowiskiem przyjmowanym w orzecznictwie postępowanie o zajęcie stanowiska w postępowaniu uzgodnieniowym (opiniującym) realizowanym w oparciu o art. 106 k.p.a. "winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uwzględniać generalną zasadę ochrony interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) -(por. wyrok NSA z 10.12.1999 r. V S.A. 919/99,niepubl.). W związku z tym, że stroną postępowania w postępowaniu uzgodnieniowym jest strona postępowania głównego zarówno w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 22.02.1999r. IV SA.2787/98 niepubl.) jak w doktrynie podkreśla się znaczenie uprawnień procesowych, jakie przysługują stronie w tym postępowaniu.(zob. J. Borkowski w: Adamiak , Borkowski, Kometarz s. 491). W związku z powyższym należy stwierdzić, że organ I instancji, dokonując uzgodnienia w zakresie obszaru przyległego do istniejącego pasa drogowego dla wnioskowanego terenu przy ul. S. w K. uzgodnił zamiar inwestycyjny, postanowieniem z [...].03.2005 r. w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego ulicy S. i P. pod warunkiem, że "dostępność komunikacyjną (inwestycji) zapewni ulica K." nie wskazując przy tym żadnej przesłanki uzasadniającej przyjęte rozwiązanie. Organ I instancji pominął całkowicie stanowisko stron tj. T.K. i P.F. wyrażone w piśmie z 16.02.2005 r., w którym zarzucili, że wnioskodawca nie przedstawił we wniosku o ustalenie warunków zabudowy planowanego sposobu zagospodarowania terenu w tym m. in. w zakresie komunikacji. Nadto zarzucili, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje uciążliwości w zakresie komunikacji ponieważ do "obsługi" rozbudowanego "potężnego wieżowca" potrzebny będzie nowy układ komunikacyjny, w tym drogi i wjazdy, naruszające interesy właścicieli działek sąsiednich o zabudowie jednorodzinnej. Podkreślić należy, że organ wydający postanowienie uzgodnieniowe jest zobowiązany, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a., dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy w zakresie obejmującym uzgodnienie, uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli, a to powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu postanowienia stosownie do treści art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Pominięcie w sentencji postanowienia uzgodnieniowego kwestii innego zjazdu poza zjazdem z ul. K. oraz zdawkowe uzasadnienie postanowienia pierwszoinstacyjnego w żaden sposób nie pozwala na jednoznaczne ustalenie czy wskazany w postanowieniu zjazd publiczny z ul. K. będzie jedynym zjazdem, który zapewni dostępność komunikacyjną planowanej rozbudowie istniejącego budynku usługowo -biurowego przy ul S. w K., czy też będzie to -jak podnosi skarżąca w swoim odwołaniu dodatkowy zjazd, obok zjazdu z ul S. oraz zjazdu z ul. P., który wg zarzutów przedstawionych w skardze, służy już - podobnie jak zjazd z ul K. - do obsługi istniejącego budynku usługowo-biurowego, co w efekcie, w przekonaniu skarżącej doprowadzi do utworzenia "przejazdu przelotowego" (zarówno od strony zachodniej jak i pomocnej) wokół jej budynku, położonego na dz. nr "5" przy ul. S. i uniemożliwi zamieszkiwanie w nim. Z treści art. 124 § 2 w zw. z 107 k.p.a wynika, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi istotny element postanowienia, na które służy zażalenie i "organ który w ogóle nie ustosunkował się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy uchybia swoim obowiązkom wynikającym z art. 8 (zasada pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa) i 11 k.p.a. (zasada wyjaśnienia zasadności przesłanek)" - ( wyrok NSA z 6.08. 1984 r. II SA742/84, ONSA 1984, nr 2, póz. 67). Organ I instancji nie wyjaśnił również dlaczego umieścił w postanowieniu warunek, z którego wynika, że "warunki do lokalizacji i parametry zjazdu oraz uzgodnienia w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego ul. K. należy uzyskać u zarządcy drogi tj. w Zarządzie Gospodarki Komunalnej" podczas gdy z przedmiotowego postanowienia wynika, że zarządcą ul. P. i S. jest Zarząd Dróg i Komunikacji w K. Trudno się również zgodzić z argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, który uznał wbrew stanowisku przyjętemu w zażaleniu T.K., że organ w postanowieniu uzgodnieniowym nie ma potrzeby "wyraźnego ustosunkowania" się do innych zjazdów .związanych z przedmiotową inwestycją poza zjazdem z ul. K. uzgodnionym w postanowieniu pierszoinstancyjnym i poprzestał na stwierdzeniu, że "brak zakazu dla innych rozwiązań nie oznacza w żadnym przypadku akceptacji dla nich". Zdaniem Sądu celem niniejszego postępowania uzgodnieniowego było dokonanie wiążących uzgodnień w zakresie całego obszaru przyległego do pasa drogowego planowanej inwestycji, w tym dostępności komunikacyjnej realizowanej poprzez zjazdy na drogi publiczne, ponieważ uzgodnienia te stanowią następnie podstawę dla podjęcia rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym, kończącym się wydaniem decyzji ustalającej warunku zabudowy. A jeśli tak, to w postanowieniu w przedmiocie uzgodnienie zamierzania inwestycyjnego w zakresie obszaru przyległego do istniejącego pasa drogowego dla wnioskowanego terenu przy ul. S. w K. powinny zostać ustalone wszystkie zjazdy znajdujące w pasie drogowym przylegającym do planowanej inwestycji tj. ul. S., P. i K., tym bardziej, że ustalenia te mogą mieć istotne znaczenie dla słusznego interesu strony. Skoro więc kontrola sądowa wykazała, że zaskarżone postanowienie jak i postanowienie ją poprzedzające naruszają prawo, na podstawie art. 145 § l pkt. l lit. "a" i "c" p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.