II SA/Kr 1214/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], znak [...] na podstawie z art. 54; art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 12 czerwca 2012 poz. 647 ze zm.). oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku R. M. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i zmianie konstrukcji dachu z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne, w istniejącym budynku mieszkalnym, w granicy z działką nr [...] obr. [...] w T. przy ul. P. oraz na budowie budynku garażowego ([...] stanowisk dla samochodów osobowych) z częścią gospodarczą, w odległości 1,5 m od granic z działkami [...],[...],[...],[...] obr. [...], na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. [...] w T. przy ul. P. 1. odmówił ustalenia warunków zabudowy na nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu, z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne, w istniejącym budynku mieszkalnym na działce nr [...] obr. [...], w granicy z działką nr [...] obr. [...] w T. przy ul. P. oraz na budowę budynku garażowego z częścią gospodarczą ([...] stanowisk dla samochodów osobowych), na działce nr [...] obr. [...] w odległości 1,5 m od granic z działkami nr [...],[...],[...] obr. [...] w T. oraz 2. ustalił warunki zabudowy na przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego, w zabudowie bliźniaczej, na terenie obejmującym działkę nr [...] obr. [...] w T. przy ul. P. oraz na budowę budynku garażowego z częścią gospodarczą na działce nr [...] obr. [...] w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] obr. [...] w T.. Od decyzji z dnia [...] kwietnia 2014r. odwołanie wniosła R. M. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem dotyczącym odmowy ustalenia warunków zabudowy i wskazując, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki, których cechy charakterystyczne pozwalają na ustalenie warunków zabudowy również na nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją znak [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie ustalone zostało między innymi, iż budynek będący przedmiotem postępowania przylega do budynku na działce sąsiedniej. Oba obiekty mają jednakową wysokość. Pierzeja ulicy P. po stronie przedmiotowej działki to ciąg budynków mieszkalnych o płaskich dachach. Tylko jeden budynek o dachu wielospadowym, znacznie wyższy niż pozostałe, stanowi dysonans w tej zabudowie. Nie należy podzielać zmiany elewacji w ten sposób. Budynki w zabudowie bliźniaczej nie muszą być jednakowe, lecz nie powinny stanowić dysproporcji, powinny tworzyć harmonijną całość, a w niniejszym przypadku nie miałoby to miejsca. Taka zabudowa może być również niekorzystna dla budynku niższego pod względem wentylacji, gdyż istniejące kominy w części nie nadbudowanej będą niższe niż wysokość budynku sąsiedniego. W przypadku dobudowy następnej kondygnacji i zmiany kształtu dachu, oba obiekty w zabudowie bliźniaczej powinny być objęte taką przebudową. W przedmiotowym przypadku wniosek dotyczy tylko jednego obiektu. W zakresie natomiast lokalizacji budynku garażowego w analizie ustalono, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki garażowe w granicach z działkami sąsiednimi lub w zbliżeniu do tych granic. Na przedmiotowej działce takie zbliżenie występuje tylko w stosunku do działki nr [...], dlatego też należy odmówić zbliżenia 1,5 m od granic z działkami nr [...],[...],[...], a dopuścić zbliżenie budynku garażowego z częścią gospodarczą 1,5 m od granicy z działką nr [...]. Zaaprobowano te argumenty, jako podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy na nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne w istniejącym budynku mieszkalnym na działce nr [...], obręb [...] oraz na budowę budynku garażowego z częścią gospodarczą ([...] stanowisk dla samochodów osobowych) na działce nr [...], obręb [...] w odległości 1,5 m od granicy z działkami nr [...],[...],[...] obręb [...] w T. Skoro przy ul. P. po tej samej stronie, po której zlokalizowany jest budynek będący przedmiotem postępowania, za wyjątkiem jednego budynku, wszystkie budynki mieszkalne maja dachy płaskie, to nie można sięgać w tym wypadku do wyjątku, lecz należy zachować ustaloną regułę dachów płaskich. Nie można również pomijać bardzo istotnej okoliczności, a mianowicie zabudowy bliźniaczej, która ma miejsce pomiędzy budynkami znajdującymi się na działkach nr [...] i [...]. Dla zachowania ładu przestrzennego ważnym jest zachowanie takiej samej wysokości budynków, będących budynkami zbliźniaczonymi. Lokalizacja garażu z dopuszczeniem zbliżenia do granicy z działką nr [...], wynika z tego, że takie zbliżenie występuje pomiędzy budynkami garażowymi zlokalizowanymi na działkach nr [...] i 4[...]. Brak jest natomiast analogicznego zbliżenia z innymi budynkami garażowymi znajdującymi się na innych działkach. Dla ustalenia warunków zabudowy prawidłowym było sięgnięcie do wysokości zabudowy, która zlokalizowana jest po tej samej stronie ul. P. Zabudowa wielorodzinna, która znajduje się po przeciwnej stronie, tylko w wyjątkowych przypadkach mogłaby stanowić wyznacznik dla kształtowania nowej wysokości zabudowy. Powyższe wynika z treści § 7 rozporządzenia, który to przepis stanowi: 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zatem zasadą jest przedłużenie krawędzi elewacji frontowej odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (pkt 1), nie zaś wyznaczanie innej wysokości (pkt 4). W kwestii lokalizacji budynku garażowego zdaniem Kolegium nie przywołano argumentów, które kwestionowałyby prawidłowość oraz zasadność ustalonych w decyzji warunków. R. M. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię pojęcia działki sąsiedniej, a przez to pominięcie przy wydawaniu decyzji oceny parametrów zabudowy na działkach nr [...] przy ul. P. oraz na działce [...] znajdującej się naprzeciwko działki objętej wnioskiem, których parametry, w tym zabudowa wielorodzinna oraz wielospadowy dach, pozwalały na ustalenie wymagań dla nowej inwestycji, co miało ten wpływ na wynik postępowania, że doprowadziło organ do przekonania, że dotychczasowa zabudowa obejmuje budynki o dachach płaskich i że wnioskowane zmiany stworzą dysproporcję i dysharmonię w ładzie przestrzennym oraz co uniemożliwia ustalenie czy planowana inwestycja odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa - art. 61 ust. 1 pkt 7. 4) w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak wskazania sposobu ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i pominięcie w tym zakresie zabudowy działek sąsiednich w tym zabudowy na działce przy ul. P., co miało ten wpływ na wynik sprawy, że doprowadziło do błędnego i wybiórczego przyjęcia przez organ wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowych inwestycji, W skardze zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, to jest : - art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że budynki na działce nr [...] przy ul. P. oraz na działce nr [...] przy ul. P. posiadają formę bliźniaczą, co doprowadziło do nieprawidłowej analizy urbanistycznej oraz nieprawidłowego ustalenia zasad kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji, - art. 9 kpa w zw. z art. 10 kpa poprzez niepoinformowanie skarżącej w kwestii zastrzeżeń, co do przewodów wentylacyjnych i kominowych, zgłaszanych przez uczestników postępowania, co uniemożliwiło skarżącej wypowiedzenie się w tej kwestii i pozbawiło jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Na podstawie art. 56 w zw. z art. 64 nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z tych przepisów wynika prawo podmiotowe właściciela nieruchomości do jej zagospodarowania, jednakże sposób tego zagospodarowania nie jest dowolny. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przy planowaniu nowej zabudowy uwzględniać między innymi wymagania ładu przestrzennego (w tym urbanistyki i architektury), a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy). Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w określonym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenie parametrów nowej zabudowy odbywa się w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Sposób ustalania tych parametrów określają przepisy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu. Podstawowym założeniem tych przepisów jest ustalanie parametrów nowej zabudowy w analizie urbanistyczno - architektonicznej, sporządzanej przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Osoba taka wyznacza wokół terenu planowanej inwestycji tzw. obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W niniejszej sprawie sporządzono obszerną i szczegółową analizę urbanistyczno - architektoniczną. Zarówno granice obszaru analizowanego, jak i parametry nowej zabudowy zostały w analizie wyznaczone prawidłowo, zgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia. Budynek, na którym planowana jest nadbudowa (budynek nr [...] przy ul. P. na działce nr [...]) przylega do budynku na działce sąsiedniej tj. do budynku przy ul. P. na działce nr [...]. Oba obiekty mają tę samą wysokość. Istotą zabudowy bliźniaczej jest to, że jedna ze ścian zewnętrznych budynku przylega do drugiego budynku, a pozostałe trzy elewacje usytuowane są swobodnie. "Połowy" budynku niekoniecznie jednak muszą być lustrzanym odbiciem. Istnienia zabudowy bliźniaczej nie wyklucza również sytuacja, w której jeden z budynków jest budynkiem jednorodzinnym, zaś drugi - wielorodzinnym. W niniejszej sprawie mamy więc - wbrew zarzutom skargi - do czynienia z zabudową bliźniaczą. Jak podkreślono w analizie w takim przypadku bliźniacze budynki nie muszą być jednakowe, lecz nie powinny stanowić dysproporcji, powinny tworzyć harmonijną całość. Budynki w zabudowie bliźniaczej powinny tworzyć harmonijną całość, a nie prowadzić do kolizji. Skoro w chwili obecnej oba budynki mają tę samą wysokość, to nadbudowa jednego z nich połączona ze zmianą kształtu dachu niewątpliwie harmonię taką by zaburzyła. Przykładem takiego zaburzenia jest sytuacja występująca w budynkach bliźniaczych przy ul. P.i [...] gdzie budynek nr [...] jest wyższy i posiada dach wielospadowy, a budynek nr [...] ma dach płaski. Fakt występowania w bliskim sąsiedztwie od planowanej nadbudowy takiej sytuacji nie może jednak uzasadniać zgody na kolejne nadbudowy związane z zaburzeniem ładu przestrzennego. Jak bowiem zwrócono uwagę w analizie pierzeja ulicy P. to ciąg budynków mieszkalnych o płaskich dachach. Wyjątek stanowi wymieniony wcześniej budynek nr [...] oraz budynek wielorodzinny znajdujący się naprzeciwko planowanej inwestycji, które jest znacznie wyższy niż pozostałe i - jak określono w analizie - stanowi dysonans w tej zabudowie. Z analizy jednoznacznie wynika że nie należy powielać zmian w tym kierunku. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że w zaskarżonej decyzji nie pominięto ani budynku przy ul. P. [...] (dz. 43), ani budynku wielorodzinnego położonego naprzeciwko inwestycji. Autor analizy obydwa te budynki uwzględnił, jednakże przyjął - z czym Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę całkowicie się zgadza - że stanowią one zaburzenie ładu przestrzennego, są niezgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa i dlatego nie mogą prowadzić do kontynuacji zabudowy. Reasumując wbrew zarzutom skargi planowana inwestycja nadbudowy budynku, zmiany konstrukcji dachu z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne na działce nr [...] oraz budowy budynku garażowego z częścią gospodarczą w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] [...] i [...] w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gabarytów i formy architektonicznej obiektów nie stanowi kontynuacji zabudowy występującej na działkach sąsiednich zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa i nie spełnia warunków z art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zabudowie garażowej w obszarze analizowanym nie występują zespoły garażowe w zwiększonej ilości. Zbliżenie do granic działek sąsiednich takiej zabudowy następuje wyłącznie na działce [...] dlatego trafnie odmówiono zbliżenia 1,5 m do granic z działkami [...],[...],[...] a dopuszczono zbliżenie budynku garażowego z częścią gospodarczą - 1,5 m od granicy z działką nr [...] na terenie obejmującym działkę. Jak wynika z powyższego prawidłowo wyznaczono warunki zabudowy dla przebudowy oraz budowy budynku garażowego w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...]. Zarzuty skargi okazały się niezasadne, zarówno w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Organy obu instancji szczegółowo wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. W świetle powyższych rozważań należało oddalić skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r , poz. 270).