II SA/Kr 1214/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu T. T. (córki M. i F.) od decyzji Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki l. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej T. T. (córki M. i F.) kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. PINB w S. B. decyzją z dnia 16 listopada 2018r., wydał decyzję nr [...], znak: [...], nakazując na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane T. T. (córce S. i J.), jako inwestorowi dokonanie rozbiórki wykonanej zabudowy tarasu nad garażem - wraz z wykonanym na nim pomieszczeniem gospodarczym konstrukcji drewnianej oraz wykonanym nad nim dachem dwuspadowym - dolegającej od strony zachodniej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] położonej w Z. , zrealizowanej niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę decyzją z dnia 19 listopada 1996r. znak: NB [...] wydaną przez Urząd Rejonowy w W. Oddział Zamiejscowy w S. B.. W uzasadnieniu organ podał, że na w/w działce zrealizowany jest budynek mieszkalny podpiwniczony, częściowo parterowy z poddaszem użytkowym, konstrukcji murowanej o dachu dwuspadowym krytym dachówką z otworem dachowym od strony południowej. Od strony zachodniej dobudowany został garaż na podstawie wydanego pozwolenia na nadbudowę i przebudowę istniejącego poddasza budynku mieszkalnego decyzją z dnia 19.11.1996 r. znak: [...] wydanej przez Urząd Rejonowy w W. Oddział Zamiejscowy w S. B.. Na podstawie przeprowadzonych oględzin ustalono, że w trakcie budowy inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę. W dniu 30 września 2016 r. organ, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na T. T. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2017r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz ewentualne czynności lub roboty budowlane mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem Decyzją z dnia 18 stycznia 2017 r. znak: [...] Starosta [...] uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. Oddział Zamiejscowy w S. B. znak: [...] z dnia 19 listopada 1996 r. zezwalającą na nadbudowę i przebudowę istniejącego poddasza budynku mieszkalnego oraz dobudowę garażu na działce nr ewid.[...] położonej w Z. w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji ocenił, że zabudowa tarasu nad garażem poprzez wykonanie tego pomieszczenia na tarasie o konstrukcji drewnianej, narusza przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej oraz narusza § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ ocenił, że autor projektu zamiennego nie zawarł wystarczających rozwiązań co do dokonanego odstępstwa, które miałyby doprowadzić obecnie wykonane elementy do stanu zgodnego z prawem. Organ uznał, że pomimo wielokrotnych poprawek przedłożonego projektu budowlanego w dalszym ciągu jest on niezgodny z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej stąd zasadne jest orzeczenie nakazu rozbiórki w zakresie opisanym w orzeczeniu. Odwołanie od decyzji wniosła T. T. (córka S. i J.), która wskazała, że w postępowaniu przed organem I instancji była reprezentowana przez pełnomocnika – arch. K. K., który zapewniał ją, że przedłożył stosowne dokumenty w organie nadzoru budowlanego. Podała, że zadaszenie nad garażem zostało wybudowane 10 lat temu za ustną zgodą sąsiadkdi T. T. – właścicielki działki nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 30.08.2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił opisaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. B., IV Wydział Ksiąg Wieczystych, współwłaścicielami działki nr [...] są J. F. oraz A. F.. Tymczasem PINB, kierując się treścią wypisem z rejestru gruntów, pominął jako stronę postępowania A. F.. Nadto organ odwoławczy wytknął, że w aktach I instancji brak jest projektu budowlanego w stosunku do którego organ I instancji dokonał oceny stwierdzonych odstępstw. Wyjaśnił, że wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 5 prawa budowlanego jest możliwe nie tylko w przypadku nieprzedłożenia projektu budowlanego zamiennego, ale również w przypadku braku możliwości jego zatwierdzenia, z powodu stwierdzenia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowanym i braku możliwości ich usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud. Wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 5 Pr. bud. należy bowiem oceniać w szerokim rozumieniu w/w określenia. Organ opisał przebieg postępowania po wydaniu decyzji nakazującej przedłożenie projektu zamiennego. Podał, że za pismem z dnia 17 lipca 2017 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik K. K. przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Kolejno pismem z dnia 24 listopada 2017 r. K. K. zwrócił się o wypożyczenie 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dot. przedmiotowej inwestycji w celu ich uzupełnienia. Następnie wezwaniem z dnia 26 lipca 2018 r. organ I instancji wezwał K. K. do złożenia wyjaśnień w sprawie przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, którego obowiązek został nałożony prawomocną decyzją PINB z dnia 30 września 2016 r. W dniu 7 sierpnia 2018 r. w siedzibie PINB stawił się K. K., który oświadczył jest w trakcie wykonywania poprawek w związku z koniecznością dostosowania wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a uzupełniony projekt przedłoży do 21 sierpnia 2018 r. Pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. K. K. zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu dostarczenia ww. dokumentów (projektu budowlanego zamiennego) do dnia 31 sierpnia 2018 r. Za pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r. pełnomocnik strony przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...], [...] położonych w Z. , zwracając się z prośbą o przywrócenie terminu dostarczenia dokumentów. Pismem z dnia 28 września 2018 r. pełnomocnik inwestorki wniósł ponownie prośbę o wypożyczenie 3 egzemplarzy ww. projektu w celu ich uzupełnienia. Pismem z dnia 11 października 2018r. K. K. wniósł po raz kolejny o przedłużenie terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego do dnia 16 października 2018 r. Tak więc ustanowiony pełnomocnik kilkukrotnie zwracał się z prośbą o zmianę terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów, stosownie motywując swoje wnioski. Co prawda od upływu pierwotnego wyznaczonego terminu tj. 30 kwietnia 2017 r. do wydania skarżonej decyzji tj. 16 listopada 2018 r. minął w sposób znaczący termin przedłożenia dokumentacji budowlanej, jednak w aktach PINB brak jest postanowienia, którym organ I instancji - mimo składanych wniosków - wskazał nowy termin przedłożenia stosownych dokumentów. W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, istotne znaczenie mają okoliczności podniesione na uzasadnienie odwołania oraz to, że w dniu 28 stycznia 2019 r. inwestorka przedłożyła projekt budowlany zamienny, wnosząc o legalizację wykonanej zabudowy tarasu, zobowiązując się do przedłożenia brakującej dokumentacji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Jak wskazane zostało przez inwestora w odwołaniu T. T. (córka S. i J.) po wydaniu decyzji z dnia 30 września 2016 r. nr [...] nakazującej sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego powierzyła to zadanie pełnomocnikowi K. K. - upoważnionemu do projektowania i nadzoru nad robotami budowlanymi. Odwołująca podkreśliła, że wielokrotnie zapewniano ją, iż stosowne dokumenty zostały przedstawione w PINB w S. B.. Organ II instancji wskazał, że jak wynika z treści dokumentacji zebranej przez PINB od momentu ustanowionego pełnomocnika T. T. (córka S. i J.) nie była informowana o toku prowadzonego postępowania. Faktem jest, iż strona udzielając pełnomocnictwa powierza prowadzenie postępowania pełnomocnikowi, który winien kierować się logiką i doświadczeniem zawodowym związanym z prowadzeniem spraw oraz czynić przewidywania co do przebiegu czynności procesowych. To pełnomocnik od tej pory bierze na siebie obowiązek należytego reprezentowania mocodawcy, jednak w przypadku uchybień po stronie pełnomocnika ciężko przypisywać winę nieświadomej tego stronie. Organ zaznaczył, że skarżącą reprezentował nieprofesjonalny pełnomocnik. Stosując obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy MWINB stwierdził więc, że nie można stosować tak daleko idących sankcji jak rozbiórka wobec nieświadomej sytuacji strony, która chce dokonać legalizacji, ponosząc tego wszelkie koszty. Zamienny projekt budowlany został przedłożony przez inwestorkę po upływie terminu określonego w decyzji nakładającej na nią ten obowiązek, na etapie postępowania odwoławczego przed organem II instancji. MWINB podkreślił, że ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne. Z tego względu nie można stosować go w sytuacjach, kiedy inwestor przejawia - jak w niniejszej sprawie - chęć legalizacji samowoli budowlanej. Ponieważ na dzień wydania decyzji organu drugiej instancji nie znajduje uzasadnienia orzeczenie obowiązku rozbiórki ze względu na brak przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, organ był zobligowany do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu, ocena przedłożonej dokumentacji wykracza poza art. 136 Kpa i pozbawiłaby strony instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto organ I instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, nie wyjaśnił istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności dotyczącej otworów okiennych w garażu powstałych niezgodnie z warunkami technicznymi oraz nie wypowiedział się co do pozostałych naruszeń pozwolenia na budowę. Sprzeciw od decyzji wniosła T. T. (córka M. i F.), podnosząc że nie zgadza się z w wydaną decyzją, albowiem przedmiotowy taras znajduje się w granicy z jej działką. Wskazała na uciążliwości wynikające z tego faktu, jak również, że wielokrotnie informowała organy o braku zgody na zrealizowaną inwestycję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniesiony sprzeciw jest uzasadniony. W myśl wprowadzonego ustawą nowelizującą (ustawa z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. 2017 r., poz. 935), art. 64a ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie zaś z nowym art. 151a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy. Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)." Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.12.2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. LEX nr 2745364.). Nadto, zakres rozpoznania sprawy nie może obejmować oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3238/19, LEX nr 2737292). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnił: - faktem przedłożenia przez inwestorkę zamiennego projektu budowlanego na etapie postępowania odwoławczego, co uniemożliwiało dokonanie jego oceny przez organ odwoławczy, gdyż strony pozbawione by były instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia, - pominięciem przez organ I instancji A. F. jako strony postępowania, - brakiem w aktach I instancji projektu budowlanego w stosunku do którego organ I instancji dokonał oceny stwierdzonych odstępstw, - niewyjaśnieniem przez organ I instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności dotyczącej otworów okiennych w garażu, powstałych niezgodnie z warunkami technicznymi oraz brakiem wypowiedzi co do pozostałych naruszeń pozwolenia na budowę. Uznając, że na dzień wydania decyzji organu drugiej instancji nie ma podstaw do orzeczenia obowiązku rozbiórki ze względu na brak przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, organ zobligowany był do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Argumentacja organu odwoławczego jest nieprawidłowa. Jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji, pełnomocnik inwestorki w dniu 21 lipca 2017 r. przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego opatrzonego datą "kwiecień 2017" (k.34). Przy piśmie tym znajduje się jeden egzemplarz tego projektu. Przedłożony organowi odwoławczemu projekt (sporządzony przez tego samego autora) nosi tę samą, sporządzoną maszynowo, datę "kwiecień 2017". Pod nią ręcznie wpisano: "sierpień 2018 r ". Porównanie tych dwóch projektów prowadzi do konkluzji, że są one niemal identyczne. Różnią się jedynie dwoma elementami: projekt zagospodarowania terenu stanowiący część nowozłożonego projektu budowlanego posiada pieczęć rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dopisaną uwagą "jak w pkt V opisu technicznego" , a w opisie technicznym dopisano punkt V. "Warunki Ochrony Przeciwpożarowej". Tak więc projekt budowlany przedstawiony organowi odwoławczemu nie stanowił nowego materiału dowodowego, a jedynie jego uzupełnienie. Nie było więc żadnych przeszkód, by MWINB w K. dokonał jego oceny. Brak więc podstaw do twierdzenia, że fakt przedłożenia przez inwestorkę zamiennego projektu budowlanego na etapie postępowania odwoławczego uniemożliwiało dokonanie jego oceny przez organ odwoławczy, gdyż strony pozbawione by były instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia. Zarzut pominięcia przez organ I instancji A. F. jako strony postępowania jest co najmniej przedwczesny. Nie wiadomo na ile dane na które powołuje się organ zawarte w księdze wieczystej są aktualne. Wynika z nich bowiem, że J. F. i A. F. jako właściciele działki zostali uwidocznieni w latach 70-tych. Być może wypis z rejestru gruntów jest bardziej aktualny. Bez wyjaśnienia tej okoliczności nie można twierdzić, że jako strona postępowania została pominięta A. F.. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie może być również brak w aktach I instancji projektu budowlanego, w stosunku do którego organ I instancji dokonał oceny stwierdzonych odstępstw. Należało wszakże rozważyć, czy skoro decyzja z dnia 19 listopada 1996 r. zezwalającą na nadbudowę i przebudowę istniejącego poddasza budynku mieszkalnego oraz dobudowę garażu na działce nr ewid.[...] położonej w Z. , w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, została uchylona – prawnie relewantne jest dołączanie projektu budowlanego, który został wyeliminowany z obrotu prawnego. Wreszcie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ocenił, że skoro na dzień wydania decyzji organu drugiej instancji nie ma podstaw do orzeczenia obowiązku rozbiórki ze względu na brak przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, to był on zobligowany był do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tymczasem przesłanką wydania decyzji rozbiórkowej przez organ I instancji nie był wyłącznie fakt nieprzedłożenia przez inwestora projektu zamiennego. Jak bowiem stwierdził PINB w S. B. "zabudowa tarasu nad garażem poprzez wykonanie tego pomieszczenia na tarasie o konstrukcji drewnianej, narusza przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej oraz narusza § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" oraz że "autor projektu zamiennego nie zawarł wystarczających rozwiązań co do dokonanego odstępstwa, które miałyby doprowadzić obecnie wykonane elementy do stanu zgodnego z prawem." Mając powyższe na uwadze, nie sposób przyjąć, że w sprawie zaistniały uzasadnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zobligowany był zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 151a zdanie pierwsze p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.