II SA/Kr 1215/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA: Andrzej Niecikowski (spr.) WSA: Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2008r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. (znak: [...]) Prezydenta Miasta [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr.80 póz.717 z póź. zm - zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.) § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588 - zwanym dalej rozporządzeniem wykonawczym), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589) po rozpatrzeniu wniosku P. B. , działającego przez pełnomocnika L. K. , ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku z przeznaczeniem na obiekt pensjonatowy z restauracją, miejscami postojowymi , małą architekturą oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...][...], przy ul. [...] w [...]". Odwołania M. K. i J. W. nie zostały uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1/ ustawa o planowaniu z 2003 r., przewiduje w art. 59 ust. 1, iż zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji - zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy - wymaga łącznego spełnienia kilku warunków. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej /kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu/ i architektonicznej /gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych/ zabudowy już istniejącej. 2/ nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenia na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Wymagania te, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ustala się w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, 3/ w przedmiotowej sprawie została sporządzona analiza - przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów mgr inż. arch. E. K. Obszar analizowany został określony prawidłowo i jest tylko nieznacznie większy na południe niż na północ. Aneks do analizy sporządzony w dniu [...] r rozszerza opracowanie z dnia [...] r, dokładniej dokonuje charakterystyki terenu, wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokości elewacji frontowej. W rozpatrywanej sprawie wyznaczony został - linią przerywaną na mapie w skali 1:1000 obszar analizowany, na którym dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Front działki nr [...] znajduje się od strony działki nr [...], która przylega do ul. [...]. Granica obszaru analizowanego przebiega w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 metrów. 4/ co do zarzutu, że rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku na działce [...] w obiekt duży, czynny całą dobę znacznie pogorszy komfort życia sąsiadów, że planowana rozbudowa nie jest żadną kontynuacją kształtu, intensywności i działalności, a sąsiedztwo hotelu z oknami na boczne działki w środku ogródków rekreacyjnych całkowicie odbiera poczucie prywatności sąsiadom, wyjaśniono, że szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie rozwiązań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, podobnie jak w ogóle w zakresie rozwiązań konstrukcyjno - budowlanych, nastąpią jednak dopiero na etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. W tym bowiem postępowaniu przedmiotem badania przez właściwy organ będzie projekt budowlany zawierający odpowiednie rozwiązania techniczno-budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła M. K. i zarzucając naruszenie: - art. 53 ust 4 pkt 9, w związku z ar art. 53 ust 5, w zw. z 64 ust 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., w zw. z art. 106 kpa, poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ulicy [...] przez ten sam organ, to jest Prezydenta Miasta [...] § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu wielkości obszaru analizowanego dla planowanej inwestycji, § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym wyliczeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki terenu inwestycji, albowiem został on wyznaczony tylko z "działek po południowej stronie ul. [...]", a nie z całego obszaru analizowanego ustalonego dla przedmiotowej inwestycji, - art. 61 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 o planowaniu z 2003 r., poprzez jej błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego w jej sąsiedztwie, wniosła o: - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu, skarżąca podniosła, że: - uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa, zatem wprost jest wskazane, że jeżeli do wydania decyzji jest wymagane zajęcie stanowiska, to musi to uczynić inny organ, a skoro uzgodnienie w zakresie "drogowym" wydał Prezydent Miasta [...] i tenże Prezydent wydał warunki zabudowy -to tym samym nastąpiło naruszenie prawa, - granice obszaru analizowanego powinny się znajdować w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o-ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, ale tego zapisu nie można rozumieć, w ten sposób, że obszar ten może być powiększany dowolnie. - analiza Urbanistyczno - Architektoniczna sporządzona przez E. K. wskazuje, iż przyszłe zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki rozporządzenia ale tych twierdzeń nie można zweryfikować albowiem opinia nie określa wielkości analizowanego obszaru, na podstawie którego uznano, iż przyszłe zamierzenie inwestycyjne, jest zgodne z rozporządzeniem, wskazując jedynie że analizowany obszar jest zaznaczony na załączonej do opinii mapie i jest nie mniejszy niż 50 metrów. Z mapy nie sposób ustalić wielkości tego obszaru, ale wynika z niej, że "obszar analizowany jest mniejszy na północ od działki niż na jej południe". E. K. nie uzasadniła dlaczego tak a nie inaczej wyznacza obszar analizowany, - wskazanie działek o funkcji usługowej nie jest zgodne z stanem faktycznym. Na powyższych działkach nie jest prowadzona jednak działalność usługowa, i tak na działce nr działce [...] stoi jedynie dom w stanie surowym, na działce [...] również nie jest prowadzona żadna działalność usługowa, a jedynie mieszka tam osoba jeżdżąca na taksówce, a na działce [...] są sprzedawane [...]. - wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu "wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego", jednakże dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 1. Prezydent Miasta [...] skorzystał z tego uprawnienia i wyznaczył inny wskaźnik. W analizie nie uzasadniono, dlaczego postanowiono wyliczyć odmiennie ten wskaźnik niż jako średnią z analizowanego terenu. Organ wskazał także, iż wskaźnik został wyznaczony ze wskaźników zabudowy obszaru mającego bezpośrednie oddziaływanie na przedmiotową inwestycję (działki po południowej stronie ul. [...]), nie wyjaśniając dlaczego jedynie działki po południowej stronie ul. [...] mają bezpośrednie oddziaływanie na przedmiotową inwestycję (a leżące np. naprzeciwko planowanej inwestycji już nie) a Kolegium do tego zarzutu w ogóle się nie odniosło. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 póz. 1269 z póź. zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 póz. 1270 z późn. zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji naruszają prawo. Niejasno wyartykułowany w skardze zarzut wadliwości uzgodnienia wyjaśniony został na rozprawie w dniu [...] r., - i zaprezentowany pogląd jest trafny ale dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia. Oczywiście nie ma potrzeby uzgadniania w przypadku gdy organ decydujący jest tożsamy z organem uzgadniającym. Na wstępie należy przypomnieć pewną oczywistość wynikająca z ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Otóż zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Sprawa niniejsza dotyczy ustalenia warunków zabudowy w sytuacji braku planu zagospodarowania. Ustawodawca w przepisach ustawy o planowaniu z 2003 r., i w rozporządzeniu wykonawczym z dnia z dnia 26.08.2003 r., wprowadził regulację takiego stanu rzeczy i w oparciu o te przepisy, organy orzekające oparły swoje rozstrzygnięcie, z tym jednak, że dla podjętego rozstrzygnięcia nie zebrały należytego materiału dowodowego. Otóż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia 5 wymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym przesłanki z punktu 1, polegającej na tym, że "co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Zasady tego tzw. dobrego sąsiedztwa, wyznacza się na podstawie obszaru analizowanego, którym jest teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania ( § 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego). W sprawie niniejszej dokonana została taka analiza przez osobę uprawnioną-zwaną dalej rzeczoznawcą. Już w tym miejscu trzeba podkreślić, że taka analiza jest dowodem i jak każdy dowód podlega ocenie. Żaden z orzekających organów nie pokusił się o dokonanie oceny tej analizy a budzi ona zastrzeżenia przede wszystkim co do określenia kontynuacji funkcji. W analizie z dnia [...] r, rzeczoznawca - powiada, że w analizowanym obszarze występują następujące m.in. rodzaje zabudowy: jednorodzinna; usługowa. Bliżej na ten temat wypowiada się w aneksie z dnia [...] r., do wyżej wspomnianej analizy, ale też bardzo ogólnie bo powiada np., że po północnej stronie analizowanego obszaru występują takie obiekty jak [...] a "a także obiekty usługowe ([...]) w zabudowie wolnostojące/'. Natomiast po południowej stronie "występuje głównie zabudowa mieszkaniowa i nieliczne usługi (dz. [...] [...] i [...] o które poszerzono obszar analizowany) które usytuowane są wzdłuż ul. [...]". Zasady wyznaczania obszaru analizowanego nie są dowolne, bo reguluje je wspomniane wyżej rozporządzenie wykonawcze, l tak, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. ( § 3 rozporządzenia wykonawczego). Sformułowanie aneksu " (dz. [...],[...] i [...] o które poszerzono obszar analizowany)" może sugerować (ale nie musi), że rzeczoznawca poszukiwał terenu aby uzasadnić istnienie w obszarze analizowanym funkcji usługowej. Obowiązkiem organów było wyjaśnienie dlaczego rzeczoznawca dokonał takiego poszerzenia obszaru analizowanego, czy to poszerzenie było zgodne z przepisami regulującymi zasady ustalania warunków zabudowy. Organy nie mogą pomijać generalnej zasady, jaka przyświecała ustawodawcy w ustawie o planowaniu z 2003 r. tj. uwzględniania zasady przestrzegania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu z 2003 r.). Ustawodawca podał legalną definicję "ładu przestrzennego" - przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne ( art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r). Pogląd organu l instancji, że skoro w rozporządzeniu wykonawczym nie określono "maksymalnej wielkości obszaru analizy" to oznacza to, że "kwestię tę pozostawiono do oceny osoby uprawnionej, sporządzającej projekt decyzji można by uznać za uzasadniony o ile nie oznacza on, iż osoba uprawniona do dokonania analizy, obszar ten może wyznaczać w dowolny sposób nie podlegający kontroli i ocenie organu. Gdyby rzeczoznawca granice obszaru analizowanego przesunęła dalej jeszcze o kilkaset metrów to organ miałby to zaakceptować ? Maksymalne granice obszaru analizowanego wynikają z generalnych zasad ustawy o planowaniu z 2003 r, o których powiedziano wyżej. Tak jak to powiedziano wyżej - analiza jest dowodem podlegającym ocenie organu w trybie art. 77 kpa, a ta ocena winna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). W tym zakresie nie jest wystarczające stwierdzenie uzasadnienia decyzji organu l instancji, że " W przedmiotowej sprawie, z uwagi na lokalizację planowanej inwestycji na działce przyległej do ul. [...], zasadnym było poszerzenie obszaru analizowanego w kierunku zachodnim, i objęcie nim również działek, na których znajdują się obiekty usługowe i mieszkalno-usługowe tworzące obudowę ulicy". Takie stwierdzenie może co najwyżej dowodzić, że organ w ślad za rzeczoznawcą poszukiwał rozwiązań dla uwzględnienia wniosku, stojąc na stanowisku, że "lokalizacja inwestycji o wnioskowanej funkcji w bezpośrednim sąsiedztwie jednej z głównych arterii komunikacyjnych - tras wylotowych z miasta jest w pełni uzasadniona". Organ II instancji, tych zagadnień nie dostrzegł zadowalając się ogólnymi stwierdzeniami, że obszar analizowany "wyznaczony został - linią przerywaną na mapie w skali 1:1000 ....... . Front działki nr [...] znajduje się od strony działki nr [...], która przylega do drogi -ul. [...]. Granica obszaru analizowanego przebiega w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 metrów". Żaden z organów nie przytoczył zresztą szerokości frontu działki na której ma być realizowana zamierzona inwestycja. Organy generalnie stoją na stanowisku, że zamierzona inwestycja będzie kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przez którą się rozumie sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi ( § 2 rozporządzenia wykonawczego). Organy posługują się w tym zakresie ogólnymi pojęciami jak np. funkcja usługowa, l tak organ l instancji w swoim uzasadnieniu wywodzi, że "W obszarze analizowanym występuje, oprócz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej również zabudowa o funkcji usługowej, zlokalizowana na działkach dostępnych z tej samej, co teren inwestycji drogi publicznej - [...]. Są to działki nr [...],[...]i [...] zlokalizowane po tej samej stronie ulicy co teren inwestycji." Ale całkowicie przemilcza się jaka to funkcja usługowa, a w skardze twierdzi się, że na tych działkach nie jest prowadzona działalność usługowa, bo na działce nr działce [...] stoi jedynie dom w stanie surowym, na działce [...] również nie jest prowadzona żadna działalność usługowa, a jedynie mieszka tam osoba jeżdżąca na taksówce, a na działce [...] są sprzedawane [...]. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie uniemożliwia kontrole Sądu i uniemożliwia weryfikację twierdzenia organu l instancji, że " Wnioskowana funkcja inwestycji - usługi (pensjonat z funkcją gastronomiczną) stanowi uzupełnienie podstawowej funkcji obszaru, jaką jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji usługowej". Organ II instancji o kontynuacji funkcji mówi tylko ogólnie na poziomie wykładni przepisów ustawy. Ustalenia faktyczne mogą dopiero uzasadniać rozważania na tym poziomie. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" oraz art.135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.