II SA/Kr 1215/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B.B. i E.B na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K z dnia 5 lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. Przedmiotem zaskarżenia w kontrolowanej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5.07.2013 r. (znak: [...]) stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 17.04.2012 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Wskazane postanowienia zapadły w następującym stanie sprawy: J. J. w piśmie z dnia 5.11.2008 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o sprawdzenie legalności robót budowlanych wykonywanych na działce nr [...] w W., stanowiącej własność E. B.. W trakcie oględzin wskazanej nieruchomości, organ nadzoru budowlanego ustalił, że w odległości 1,8 m. od jej granicy z działką nr [...], zlokalizowany jest parterowy budynek garażowy o wym. 6,05x 6,4m. Inwestorem tego budynku są B. B. oraz E. B.. Inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę tego budynku, nie dokonali jego zgłoszenia, jak również nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. W dniu 6.01.2009 r. inwestorzy wystąpili do Wójta Gminy w [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia 22.04.2009 r. ustalone zostały warunki zabudowy dla budynku garażowego na działce nr [...] w W.. Postanowieniem z dnia 6.01.2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie spornego budynku oraz nałożył obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 22.04.2009 r., przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym przez inwestorów prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W piśmie z dnia 11.03.2010 r. Wójt Gminy w [...] stwierdził, że budynek garażowy został wybudowany zgodnie z ustaleniami wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w postanowieniu z dnia 26.03.2010 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym – w zakresie odległości budynku od granicy z działką nr [...]. B. B. w piśmie z dnia 19.04.2010 r. wniosła o zawieszenie postępowania ze względu na fakt, że decyzja o warunkach zabudowy została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (k. 67). Nadto z akt wynika, że B. B. i E. B. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o zmianę wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 10.02.2010 r. dotycząca zmiany decyzji tego organu z dnia 22.04.2008 r. ustalającej na wniosek B. B. oraz E. B. – warunki zabudowy dla budynku garażowego na działce nr [...] w W. – została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 15.04.2010 r. Postanowieniem z dnia 7.03.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zawiesił prowadzone postępowanie w sprawie wybudowanego bez pozwolenia budynku garażowego. Decyzją zaś z dnia 21.09.2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 29.07.2011 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej wydanej przez Wójta w dniu 22.04.2009 r. dotyczącej warunków zabudowy dla budynku garażowego na działce nr [...]. Postanowieniem z dnia 9.11.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. podjął zawieszone postępowanie. Natomiast postanowieniem z dnia 16.12.2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na wskazane wyżej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 9.11.2011 r. uznając, że nie służy zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W piśmie z dnia 11.04.2012 r. B. B. wniosła o zawieszenie postępowania wskazując, iż sprawa decyzji o ustalenie warunków zabudowy została poddana kontroli sądowoadministracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Rozpatrywanym w tej sprawie postanowieniem z dnia 17.04.2012 r. (znak: [...]) wydanym na podstawie art. 98 par. 1 Kpa i art. 101 par. 1 Kpa oraz art. 123 Kpa – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. – odmówił zawieszenia na wniosek złożony przez stronę (B. B.) postępowania w sprawie budowy na działce nr [...] w W. budynku garażowego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego, powołując art. 98 par. 1 Kpa wskazał, że B. B. wniosła o zawieszenie postępowania z powodu prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie postępowania w sprawie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21.09.2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 29.07.2011 r. dotyczącej odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22.04.2009 r. Organ wskazał, że wyrokiem z dnia 29.02.2012 r. sąd administracyjny oddalił skargę. Nadto podkreślił, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, zatem tryb z art. 98 kpa nie będzie miał w sprawie zastosowania. Nie zachodzą również okoliczności o których mowa w art. 97 par. 1 kpa, gdyż rozstrzygnięcie tej sprawy nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Opisane postanowienie z dnia 17.04.2012 r. zawierało także pouczenie, że służy na nie zażalenie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia. Taki też środek odwoławczy wnieśli B. B. oraz E. B.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 5.07.2013 r. wydanym na podstawie art. 134 kpa w zw. z art. 123 i art. 144 Kpa stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ odwoławczy podkreślił, że z art. 101 par. 3 Kpa wynika, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Wskazano także, iż błędne pouczenie zawarte w postanowieniu organu I instancji z dnia 17.04.2013 r. o prawie wniesienia zażalenia, jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5.07.2013 r. wnieśli B. B. oraz E. B.. Wskazali, że skoro organ błędnie pouczył stronę w postanowieniu z dnia 17.04.2012 r. to powinien ponosić tego konsekwencje, w postaci prowadzenia postępowania w tym zakresie i nie może przez to stwierdzić niedopuszczalności wniesionego zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17.04.2012, którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania dotyczącego legalizacji budynku garażowego zlokalizowanego na działce [...] w W. - nie narusza prawa. Podstawą prawną kontrolowanego postanowienia jest art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zauważyć przy tym należy, że powołany przepis będzie miał zastosowanie do zażaleń wnoszonych do organów administracji, z uwagi na odesłanie zawarte w art. 144 K.p.a. Zgodnie bowiem z ostatnio wskazanym przepisem, w sprawach nieuregulowanych w przepisach poświęconych zażaleniom (w rozdziale 11 K.p.a.), do zażaleń należy odpowiednio stosować regulacje dotyczące odwołań. Mając zatem na uwadze przedmiot zaskarżenia, oceny w kontrolowanej sprawie wymagało, czy na kwestionowane postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 141 par. 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie wyłącznie wówczas, gdy kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Kwestia zaskarżalności postanowień odnoszących się do zawieszania postępowania administracyjnego, uregulowana jest w art. 101 par. 3 K.p.a. Wskazać przy tym trzeba, że aby prawidłowo odczytać normę prawną zawartą w powołanym przepisie należy sięgnąć do wykładni historycznej tego przepisu. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. cytowany przepis art. 101 par. 3 K.p.a. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Ze wskazanej treści przepisu wynikało zatem, iż zażalenie przysługiwało na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r. OPS 4/2000, publ. ONSA 2000, Nr 4 poz. 137). Nowelizacja K.p.a. wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2010 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., zmieniła brzmienie art. 101 par. 3 K.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wobec dokonanej zmiany analizowanego przepisu, jego treść należy więc obecnie odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Uznać bowiem należy, że skoro w przepisie tym użyto określenia, iż zażalenie przysługuje na "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne (tj. tamujące bieg postępowania), to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/2012). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia uniemożliwiające kontynuowanie postępowania administracyjnego. Celem tej nowelizacji było także jednoczesne wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia (jak w kontrolowanej sprawie) oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 K.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc, postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Jednocześnie strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich instancyjnej kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 K.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1272/2012). Przedstawione stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowoadminsitracyjnym (por. orzeczenia powołane w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1272/2012). W dacie orzekania w tej sprawie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. obowiązywały przepisy K.p.a. w brzmieniu ustalonym wskazaną wyżej ustawą nowelizującą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do stosowania zmienionego art. 101 par. 3 K.p.a. Ustawodawca przyjął zatem zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. W kontekście przedstawionych rozważań uznać więc należało, iż na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 17.04.2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania, nie przysługiwało zażalenie. Trafne było więc rozstrzygnięcie organu odwoławczego, stwierdzające niedopuszczalność wniesionego na to postanowienie zażalenia. Wskazania także wymaga, iż błędne pouczenie zawarte w postanowieniu organu I instancji o prawie jego zaskarżenia, nie mogło skutecznie przyznać skarżącym prawa do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Prawo to wynikać bowiem musi z przepisu ustawy (por. art. 141 par. 1 K.p.a.). Błędne pouczenie dokonane przez organ, nie może kreować dla strony postępowania nowych (tj. nieznanych ustawie) uprawnień, a w związku z tym, nie stwarza dla skarżących prawa do złożenia zażalenia. Tym samym pouczenie to pozostaje bez wpływu na trafność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) - skargę oddalił.