II SA/Kr 1216/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 lipca 2025 r. znak: WI-I.7840.6.3.2023.DW w przedmiocie zgody na wejście na teren nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II SA/Kr 1216/25 UZASADNIENIE Starosta Limanowski decyzją z 21 lipca 2023 r., znak: BA.6742.1.2023, wydaną m.in. na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: "Pb"), stwierdził niezbędność wejścia A. D. na działkę nr [...] (własność M. D. – KW nr [...]) w celu wykonania robót budowlanych związanych z usunięciem usterki polegającej na umieszczeniu we właściwym miejscu przesuniętej rury spustowej na fasadzie budynku znajdującego się częściowo na tej działce i zezwolił A. D. na wejście i zajęcie pasa o długości 9 m i szerokości 0,8 m położonym wzdłuż ściany budynku na działce nr [...], [...] celem wykonania prac związanych z usunięciem usterki polegającej na umieszczeniu we właściwym miejscu przesuniętej rury spustowej na fasadzie budynku znajdującego się częściowo na działce nr [...] (na okres 1 miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna). Wojewoda Małopolski decyzją z 16 lipca 2025 r., znak: WI-I.7840.6.3.2023.DW, wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. D., orzekł reformatoryjnie, zwiększając wymiary pasa (o długości 11 m i szerokości 0,8 m) i zmieniając termin (od 26 do 29 sierpnia 2025 r. włącznie). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że starania inwestora o uzyskanie zgody okazały się nieskuteczne (pismo z 1 marca 2022 r. i pismo z 20 grudnia 2022 r.), co potwierdza sam fakt wniesienia odwołania, zaś orzeczenie reformatoryjne wynika z mapy z wyznaczonym pasem przy piśmie z 9 maja 2025 r. oraz rozmowy telefonicznej (notatka z 15 lipca 2025 r.). Następnie opisał materiał dowodowy zebrany w toku postępowania odwoławczego. Po pierwsze, w odpowiedzi na wezwanie z 16 kwietnia 2025 r. do wyjaśnienia, czy roboty budowlane będą wykonywane w całości na działce, co do której inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor wskazał: "W związku z brakiem możliwości na obecną chwilę wejścia na działkę nr [...] od strony działki nr [...], przy narożniku budynku od strony północno-wschodniej, z uwagi na wykonany przez odwołującą się dodatkowy fragment ogrodzenia skierowany w kierunku w/w narożnika ściany budynku uniemożliwiający wejście na działkę nr [...], pas dojścia wskazany na ówczesnej mapie został przedłużony w kierunku bramy wjazdowej i oznaczony na obecnej mapie w ponownej wersji o długości 11,0 mb i szerokości 0,80 mb. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - działką ewid. nr [...] obr [...] miasta L., inwestor posiada od momentu budowy budynku, na którym znajduje się uszkodzona rura spustowa. Ówczesna właścicielka działki nr ewid.[...], Pani M. D., która udzieliła zgody na wykonanie robot i obiektów budowlanych na terenie będącym jej własnością zmarła w 2019 r, od 17 maja 2018 r. działka nr [...] jest własnością odwołującej się. Zmiana własności nieruchomości nie rodzi nowych praw i obowiązków właściciela, lecz wraz z własnością nabywa on te prawa i obowiązki które posiadał właściciel dotychczasowy, niestety z obecną właścicielką nie ma i nie było możliwości ugodowego załatwienia sprawy tj. wejścia na teren działki nr [...], podejścia wzdłuż budynku do rury spustowej, wsunięcia ją w posadowiony pod nią odpływ kanalizacyjny i opuszczenie działki, pokrótce, wejście na teren działki nr [...] w celu usunięcia usterki przy rurze spustowej. Jednocześnie nadmieniam, że istniejąca w gruncie na działce nr [...], instalacja kanalizacji deszczowej wykonana została wraz z budową budynku w 2007 roku częściowo na działce [...] i jako całość techniczno-użytkowa, stanowi własność właściciela w/w budynku - mojego mocodawcy". Po drugie, w odpowiedzi na ponowne wezwanie z 30 maja 2025 r., inwestor wskazał: "(...) budynek mieszkalny jednorodzinny powstał po spełnieniu wszystkich wymagań formalno-prawnych na dzień jego wznoszenia tj. 19 lipiec 2007 r. tym samym (...) został wybudowany przez J. D. działającego w imieniu nieletniego wówczas obecnego właściciela w/w budynku tj. A. D.. Na czas postępowania administracyjnego przed Starostwem Powiatowym w L. w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenie projektu budowlanego w/w budynku Inwestor P. J. D. posiadał prawo do dysponowana nieruchomości na cele budowlane o którym mowa w art. 32 ust 4 pkt 2 UPB. Zgodnie z załączoną kopią przedmiotowe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało potwierdzone notarialnie przy udziale notariusza mgr J. O. w dniu 26.11.2006r.". Po trzecie, decyzją nr 481/2007 z 19 lipca 2007 r. (która pozostaje w obrocie prawnym, bo odmówiono stwierdzenia jej nieważności – sygn. akt VII SA/Wa 2037/24), Starosta Limanowski pozwolił na budowę budynku stacji diagnostycznej z myjnią automatyczną pojazdów do 3,5 t, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, placów manewrowych, miejsc postojowych, placu do badania poziomu hałasu w pojazdach o masie do 3,5 t, przyłącza kanalizacji sanitarnej i opadowej, przyłącza wodociągowego i przyłącza eNN na działce nr [...], [...], [...] i [...]. Integralną częścią pozwolenia na budowę jest postanowienie z 26 lipca 2007 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej. W odpowiedzi na wezwanie z 25 czerwca 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej przesłał przy piśmie z 1 lipca 2025 r. dokumentację, z której wynika, że rynny zostały legalnie wybudowane zgodnie z projektem budowlanym (rzut dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego – rysunek nr 6). Ponadto, na rysunku projektu zagospodarowania terenu została przedstawiona projektowana kanalizacja opadowa wody czystej (oznaczona nr 14). W skardze M. D. wniosła o uchylenie decyzji, zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie dowodu z notatek urzędowych z 13 czerwca i 15 lipca 2025 r. oraz dokumentów wskazanych w skardze, podnosząc przy tym w szczególności, że: 1) zmieniony termin wejścia wbrew art. 10 kpa ustalono telefonicznie bez jej udziału (notatka z 15 lipca 2025 r.); 2) inwestor wbrew art. 47 Pb nie wykazał prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane w części, w której przebiega kanał drenażowy; 3) kanał drenażowy znajduje się w całości poza obszarem objętym zgodą i poza obrysem budynku, a rynny – jako nieoznaczone na projekcie budowlanym z 2007 r. – są samowolą budowlaną; 4) w projekcie budowlanym z 2007 r. kanalizacja opadowa nr 14 została zaprojektowana w obszarze tzw. "żółtego trójkąta", czyli w granicach ograniczonej zgody udzielonej J. D. przez śp. M. D. – choć nie obejmuje ona kanału drenażowego na działce nr [...], to organ odwoławczy przyjął, że kanalizacja ta ma związek z kanałem drenażowym; 5) PINB przekazał niepełną dokumentację (czarno-białe kopie, brak mapy inwentaryzacji powykonawczej, która potwierdziłaby rozbieżności między projektem budowlanym a stanem faktycznym), co uniemożliwiło prawidłowe ustalenie przebiegu kanału drenażowego i lokalizacji przyłączy, a przy piśmie z 1 lipca 2025 r. przesłał dokumentację niezwiązaną ze sprawą; 6) przemilczano fakt prowadzenia postępowań w sprawie samowoli budowlanych (WOB.7721.170.2022) i to, że inwestor wykonał nielegalnie trzy mury oporowe; 7) pozwolenie na budowę w istocie zatwierdzało jedynie projekt budowlany bez udzielenia pozwolenia na budowę (notatka z 13 czerwca 2025 r.). 8) postępowanie sądowe w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jest w toku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Zgodnie z art. 47 ust. 1 i 2 p.b. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2025.418 t.j., dalej "p.b." ): Art. 47. 1. Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. 2. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Jak widać z przywołanego przepisu, dla jego zastosowania w zakresie ustępu 2-go istotnym jest: 1/ konieczność wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, 2/ niezbędność wejścia w tym celu do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, 3/ nieuzyskanie zgody przed rozpoczęciem robót właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz w związku z tym niemożność uzgodnienia z nim przewidywanego sposobu, zakresu i terminów korzystania z tych obiektów, a także ewentualnej rekompensaty z tego tytułu. W kontrolowanej sprawie z pewnością zaistniała przesłanka nr 3, to znaczy - w bezspornym stanie faktycznym dotyczącym zaistnienia przesunięcia rury spustowej na fasadzie budynku znajdującego się częściowo na działce nr [...] – ma miejsce brak zgody na wejście właściciela budynku na działce nr [...] na tę działkę celem naprawy. Natomiast w ocenie Sądu organy nie wyjaśniły dostatecznie, czy zachodzi przesłanka niezbędności wejścia dla wykonania koniecznych robót. Należy bowiem zauważyć, że przepis art. 47 p.b. jest umieszczony, jak to wyżej wskazano, w ustawie prawo budowlane. Oznacza to, że użyte w nim wyrażenia należy rozumieć zgodnie z definicjami umieszczonymi w tej ustawie, względnie poprzez otoczenie prawne tej ustawy ( gdy brak definicji). Zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. jeśli w ustawie mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei jeśli mowa o pracach przygotowawczych – chodzi tutaj o prace przygotowawcze do owych robót budowlanych. W sytuacji przesunięcia się rury spustowej, zamontowanej na obiekcie budowlanym, jej naprawa wymaga robót budowlanych polegających na montażu. Jeśli zatem obiektem budowlanym jest budynek, to oczywistym jest, że inwestor takich prac winien legitymować się prawem do tego budynku, które w sytuacji uzyskania pozwolenia na budowę musiało być pierwotnie przedstawione w postaci oświadczenia o posiadaniu prawa do nieruchomości na cele budowlane. Generalnie bowiem instytucja z art. 47 p.b., polegająca na ograniczeniu prawa własności, służy podmiotowi, który posiada legalne uprawnienie do działania przy obiekcie. Nie chodzi tutaj bynajmniej o konieczność legitymowania się pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem co do planowanych robót. Kwestia ta została przesądzona w nowszym orzecznictwie. Przykładowo, w wyroku z dnia 25 maja 2021 r. II OSK 2493/18 publ. Lex/el. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Określony w art. 47 ust. 2 p.b. zakres dopuszczalnej ingerencji dotyczy możliwości prowadzenia prac budowlanych, bez uzależnienia od tego czy konieczne jest uzyskanie zgody budowlanej. Przepis mówi bowiem ogólnie o wykonywaniu robót budowlanych i nie zawęża zakresu stosowania tego przepisu tylko do robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem". Niemniej w wyroku z dnia 22 maja 2025 r. II OSK 924/24 publ. Lex/el. NSA, podtrzymując powyższą tezę, zauważył: "Wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie jest uzależnione od sposobu reglamentacji prawnobudowlanej projektowanych robót, a zatem nie obejmuje wyłącznie robót budowlanych realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jej wydanie nie może również służyć rozstrzyganiu sporów granicznych, co nie może być jednak rozumiane jako przyzwolenie na realizację robót budowlanych, które prowadzą do trwałego ograniczenia prawa własności sąsiedniej nieruchomości". Zdaniem Sądu, ten ostatni fragment wyraźnie wskazuje, że niezależnie od braku kompetencji rozstrzygania sporów granicznych, kwestia położenia obiektu budowlanego ( przedmiotu robót) nie jest całkowicie obojętna dla uzyskania zezwolenia. W ocenie Sądu powołana wyżej konstrukcja art. 47 p.b. nie zezwala na wykonywanie robót w odniesieniu do obiektu, który jednoznacznie nie sytuuje się na nieruchomości, do której inwestor ma prawo (także w granicy), lub na nieruchomości sąsiedniej, lecz w granicach uzyskanej przez inwestora zgody budowlanej (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia). W przeciwnym wypadku owa zgoda na wejście oznaczać by mogła zgodę na wejście w celu prac lub robót odnośnie obiektu lub jego części nie należących do inwestora. Chodzi oczywiście o sytuacje jednoznaczne, a nie tam, gdzie trwa spór graniczny. Skarżąca twierdzi, że kanał drenażowy, do którego inwestor planuje podłączyć przesuniętą rurę spustową ( biegnącą od dachu po ścianie budynku) – leży na jej nieruchomości ( działce nr [...]). W niniejszej sprawie, jak się wydaje, przebieg granicy nie budzi wątpliwości, a rozgraniczenie zostało już dokonane. Nie ma sporu, że budynek w pewnej części został wybudowany w granicy, a w pewnej części na terenie działki sąsiedniej. Przedstawiono w sprawie oświadczenie J. D. ( inwestora budynku), złożone w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które w zakresie działki nr [...] odwołuje się do oświadczenia (złożonego w obecności notariusza) M. D., uprzedniej właścicielki działki nr [...]. Oświadczenie to ( w aktach sprawy) zawiera zgodę wymienionej na zainwestowanie części działki nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym, celem budowy budynku. Jednakże skarżąca zarzuca, że organy nie dysponowały załącznikiem graficznym do tego oświadczenia, z którego ma wynikać, jaka część nieruchomości pozostawała objęta tą zgodą, a tym samym decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie skarżąca przedstawia taki załącznik i twierdzi, że wspomniany kanał drenażowy leży na jej działce, ale poza obszarem objętym tą zgodą. Ten problem dostrzegł Wojewoda w decyzji, albowiem wypowiedział się w tej kwestii. Wedle Organu Odwoławczego, rynny zostały wybudowane legalnie, zgodnie z projektem budowlanym ( rzut dachu budynku mieszkalnego, rysunek nr 6). Ponadto Wojewoda wskazał, że na rysunku projektu zagospodarowania terenu została przedstawiona projektowana kanalizacja opadowa wody czystej ( oznaczona nr 14). Niemniej w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę dokonaną wyżej wykładnię art. 47 p.b., nie zostały wyjaśnione wszystkie wątpliwości w omawianym zakresie, a przedstawiona przez Wojewodę ocena projektu budowlanego nie znajduje dostatecznego potwierdzenia w przedstawionych dowodach. Przede wszystkim, wobec braku załącznika graficznego do zgody M. D., organy nie ustaliły zakresu tej zgody. Innymi słowy, nie ustalono, w jakim fragmencie budynek inwestora od strony działki nr [...] został objęty tą zgodą, a więc pozwoleniem na budowę. Następnie, organy nie ustaliły, w którym dokładnie miejscu ( na mapie przedstawiającej działki i przedmiotowy budynek) znajduje się przedmiotowy kanał, do którego ma być podpięta rynna i czy znajduje się on w obszarze udzielonej zgody na inwestowanie, czy nie. Jak wiadomo, skarżąca zaprzecza, że kanał leży w tym obszarze i dokumentuje to na załączniku graficznym do pisma uzupełniającego z dnia 6.05.2025r. ( w aktach adm.). Z załącznika tego wynika, że kanał leży bez wątpienia na działce nr [...] ( nie w granicy tej działki). Co do projektu budowlanego, to badając biało – czarny projekt zagospodarowania terenu, w ocenie sądu trudno stwierdzić jednoznaczny przebieg kanalizacji opadowej wody czystej z nr 14. Niemniej można jednoznacznie powiedzieć, że wzdłuż ściany budynku, gdzie jest obecnie rura spustowa, zaprojektowano przekładkę wodociągu ( nr 10) i projektowany przyłącz wodociągowy ( nr 11). Numerem 14 natomiast oznaczono prawdopodobnie linię biegnącą od rogu budynku, a więc nie - wzdłuż wskazywanej ściany, gdzie kanał ma się znajdować. Na mapie inwentaryzacji powykonawczej budynku, przedstawionej przez skarżącą /k.27 akt sądowych/ istniejący przyłącz kanalizacji deszczowej znajduje się właśnie przy rogu budynku. Co do rysunku nr 6 (rzut dachu), to rysunek ten nie posiada objaśnień. Natomiast rysunek elewacji północno – zachodniej nie posiada wrysowanych rynien, więc trudno stwierdzić, czy w projekcie rynny spustowe przebiegały tak jak obecnie. Przy czym podkreślenia wymaga, że istotniejsze jest tutaj ( jako sporne) położenie kanału, a nie rynien. Wszystko to prowadzi do wniosku, że nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy kanał drenażowy, do którego inwestor chce podpiąć rurę spustową, a leżący na działce sąsiedniej ( nr [...]), leży w obszarze udzielonej zgody budowlanej (pozwolenia na budowę) i czy został wykonany w oparciu o projekt budowlany, co by oznaczało, że jest objęty prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę. Należy usunąć wątpliwości w tym zakresie, w pierwszym rzędzie uzupełniając materiał dowodowy o załącznik graficzny do udzielonej zgody, a następnie ustalając położenie kanału. W dalszej kolejności organ ponownie oceni to położenie w świetle owej zgody oraz w świetle projektu budowlanego i wypowie się co do tego, czy był on objęty pozwoleniem na budowę. Dopiero wówczas można ocenić niezbędność udzielenia zgody w trybie art. 47 p.b.. Z wymienionych przyczyn, skoro naruszone zostały przepisy procesowe, a to art. 7, 77 i 80 k.p.a., na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.