II SA/Kr 122/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi A.K. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 października 2008 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących A.K. i J.K. kwotę 172 zł (sto siedemdziesiąt dwa złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzja z dnia 27.08.2008r., (znak:......) Wójt Gminy w O. działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położone przy ul. [...] w P. - w związku z uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz w związku ze zbyciem tej nieruchomości orzekł o ustaleniu należnej od A.K. i J.K. opłaty jednorazowej w wysokości [...] zł - z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położone przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu wywiedziono co następuje. 1/ nieruchomość składająca się z działki nr [...] o łącznej powierzchni 2017 m2 położona w P. , znajduje się w terenie, dla którego od dnia 14.04.2008r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr 111/23/02 Rady Gminy O. z dnia 30 grudnia 2002 r, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 64 z dnia 31 marca 2003, póz. 924. W § 30 powyższej uchwały określono 30% stawkę służącą do naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu, wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. 21 po przesłaniu wypisu z aktu notarialnego z dnia [...] .2003r. (Rep.....) dotyczącego zbycia przez A.K. i J.K. nieruchomości pismem z dnia [...] .2008 r., zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji orzekającej o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości. 3/ wysokość jednorazowej opłaty ustalona została w oparciu o operat szacunkowy sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego W.H. z dnia [...].2008r. Zgodnie z operatem szacunkowym, wartość gruntu w/w nieruchomości wg stanu przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oszacowana została w wysokości [...] zł, a wartość tego gruntu po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oszacowana została w wysokości [...] zł. Różnica wartości stanowiąca rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wynosi [...] zł. Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyniesie [...] zł. (słownie: cztery tysiące trzysta dwa złotych). Jest to wynik iloczynu stawki procentowej w wysokości 30% (określonej w ustaleniach planu) i w/w kwoty wzrostu wartości nieruchomości. W toku prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego strona nie wniosła żadnych uwag i wniosków. Odwołanie A.K. i J.K. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją z dnia 28 października 2008 r. ( znak:......) utrzymało w mocy decyzję organu l instancji podnosząc w uzasadnieniu, że : - w związku z zarzutem odwołania przez pojęcie "zbycia nieruchomości" rozumie się nie tylko sprzedaż, ale wszystkie formy dyspozycji nieruchomością, w tym także darowiznę. Na gruncie prawa cywilnego taka wykładnia pojęcia "zbycia nieruchomości" jest od dawna ugruntowana i ma podstawy zarówno normatywne, jak i doktrynalne. Pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę również w art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w którym wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu nieruchomości należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli A.K. i J.K. i nie precyzując żądania skargi zarzucili, że w niewystarczający sposób zostali poinformowani o skutkach uchwalenia miejscowego-planu zagospodarowania przestrzennego. W ich "przypadku "zbycie" nie oznaczało ponoszenia z tego tytułu jakichkolwiek korzyści finansowych (np. dodatek do emerytur itp.) jedynie chodziło nam przez wzgląd na nasz wiek o przekazanie całego gospodarstwa rolnego naszemu następcy - czyli synowi". Przez decyzję czują się pokrzywdzeni. "Na zawiadomieniu (załącznik) z Urzędu Gminy z dn.[....] .11.2001 r. nie ma w ogóle informacji o skutkach nie wstawienia się w naszym rozumowaniu to jest zawiadomienie a nie wezwanie gdyż na samo znaczenie "wezwania" z całą pewnością wstawilibyśmy się aby uniknąć takich sytuacji jakie teraz mają miejsce". Dodatkowo podnieśli, że do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej VI kadencji jest wniesiony projekt o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 - dalej zwaną p.o.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Od razu więc należy podnieść, że zarzut, iż organy nie uwzględniły projektów zmiany prawa w zakresie zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla oceny sprawy znaczenia mieć nie może. Można wyjaśnić, że taka zamiana została dokonana ustawą z dnia 15.10. 2008 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr.220 póz. 1413), przez wprowadzenie zapisu art. 36 ust. 4"a" - która weszła w życie z dniem 12.01.2009 r. Jednakże ustawodawca nie przewidział aby zapis art. 34 ust. 4"a" mógł być stosowany do stanów faktycznych powstałych przed jego wejściem w życie w których postępowanie zostało ostatecznie zakończone przed dniem 12.01.2009 r. Nie mniej jednak skarga jest uzasadniana z innych powodów. Orzekające organy nie uwzględniły faktu, że przepis art. 34 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ulegał zmianie, l tak według tekstu pierwotnego jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje te nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z dniem 22.09.2004 r., przepis ten uległ zmianie (zob. art. 10pkt. 3 ustawy z dnia 28.11. 2003 r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ) i obecnie ma treść "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości". Wprowadzająca zmianę ustawa z dnia 28.11.2003 r., co do zmiany treści art. 34 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie zawierała żadnych przepisów międzyczasowych, poza określeniem, że ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Wywody Kolegium, co do wykładni pojęcia "zbycia nieruchomości" są trafne, ale nie mogą mieć zastosowania do sprawy niniejszej. Jeżeli ustawodawca w tekście pierwotnym mówi o "sprzedaży" to żadna wykładnia nie uprawnia do przyjęcia, że pod pojęciem "sprzedaży" miał na myśli także "darowiznę". Tymczasem w sprawie niniejszej aktem darowizny z dnia [....] 12.2003 r., skarżący darowali dz.ewid. [....] położoną w P. Darowizna miała więc miejsce w czasie gdy pobranie opłaty uzależnione było od sprzedaży nieruchomości. W tej sytuacji z uwagi na brak przepisów intertemporalnych ustawy z dnia 28.11. 2003 r., konieczne było rozważenie, czy wszczęte już po nowelizacji postępowanie w sprawie opłaty, obligowało orzekające organy do stosowania przepisów obowiązujących w dniu dokonania czynności darowizny, czy przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Kwestia stosowania przepisów międzyczasowych, z uwagi na częste przemilczenia ustawodawcy w tym zakresie, budzą poważne problemy i w związku z tym były także przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Najogólniej podchodząc do tej kwestii, można wyodrębnić trzy zasady wykładni prawa międzyczasowego: - po pierwsze - zasadę bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); - po drugie - zasadę dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; - po trzecie - zasadę wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom. Zapisy ustawy z dnia 28.11.2003 r, mogłyby wskazywać, że wprowadzona zmiana powoduje bezpośrednie działanie nowego prawa do wszystkich przypadków a więc także do zdarzeń z przeszłości. Zagadnieniem tym zajmował się Trybunał Konstytucyjny i dostrzegając problem negatywnych konsekwencji prawnych bezpośredniego działania nowego prawa wobec stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego (sygn. K. 9/92, K. 1/94, K. 5/96 )uznał, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania nowego prawa, "jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostkf (sygn. K. 9/92). W chwili gdy skarżący dokonywali darowizny nie mieli prawa obawiać, że naliczona zostanie im opłata gdyż ta mogła być naliczona tylko w przypadku sprzedaży. Nie można więc przejść do porządku dziennego na faktem, że nabyli oni prawo do nienaliczania im opłaty. Takie prawo, zarówno podmiotowe, jak i publiczne, stanowcze, jak i jego ekspektatywa podlega ochronie. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika wprawdzie, że ochrona praw nabytych nie jest absolutna, i może być przez ustawodawcę naruszona, ale tylko wtedy gdy przemawia za tym "konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji" (sygn. K. 10/98 oraz K. 13/94). W omawianym przypadku brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie winno toczyć się na podstawie przepisów obowiązujących po dacie dokonanej darowizny a więc w przypadku winna obowiązywać zasada dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" oraz art.135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.