II SA/Kr 1220/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 sierpnia 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2004r sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 marca 2001 r. , Nr : [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala II SA/Kr 1220/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2001 r, znak: [...] -wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek A.C. z dnia [...] lutego 2001 r. o przyznanie doraźnej pomocy na najpilniejsze potrzeby życiowe w kwocie 500 zł -Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. orzekł o odmowie przyznania A.C. pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w kwocie 500 zł z przeznaczeniem na bieżące potrzeby. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa przyznania zasiłku celowego podyktowana jest zarówno ograniczonymi środkami finansowymi MOPR, jak i faktem, iż ze względu na trudną sytuację bytową wnioskodawcy została mu już udzielona pomoc finansowa w lutym 2001 r. w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] lutego 2001 r, znak: [...] A.C. zarzucił, że decyzja o odmowie przyznania pomocy finansowej podjęta została przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podniósł, że pobieranego przez niego dodatku mieszkaniowego, przekazywanego w całości na konto spółdzielni jako opłaty za czynsz, nie należy wliczać do jego dochodu, bowiem dodatek ten przyznany był na cztery osoby. Wskazał także, że znajduje się w ciężkiej sytuacji materialnej i zdrowotnej, a odmowa przyznania zasiłku z pomocy społecznej z uzasadnieniem, że przyznano mu już zasiłek celowy w miesiącu lutym w kwocie 100,00 zł jest dla niego krzywdząca. W związku z tym odwołujący się wniósł uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o spowodowanie możliwości zapoznania się z pełną dokumentacją finansową ośrodka dotyczącą świadczeń, regulaminami wewnętrznymi oraz instrukcjami, na podstawie których wydawane są decyzje organu l instancji. W ocenie składającego odwołanie decyzje wydawane przez organ l instancji winny być podejmowane po przeprowadzeniu zarówno stosownego wywiadu środowiskowego, jak i w wyniku rozprawy administracyjnej, a postępowanie Dyrekcji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. wobec niego winno być napiętnowane. Odwołujący się wniósł o przeprowadzenie postępowania odwoławczego w trybie rozprawy administracyjnej. Decyzją z dnia [...] marca 2001 r, sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wskazano na treść art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64, póz. 414 z późn. zm.), zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Świadczenie pieniężne przyznawane w postaci zasiłku celowego jest zatem świadczeniem uznaniowym. Kolegium podkreśliło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że A.C. w dniu [...] lutego 2001 r. składając do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. wniosek o udzielenie doraźnej pomocy finansowej w kwocie 500 zł z przeznaczeniem na najpilniejsze potrzeby wskazał na zbyteczność przeprowadzenia nowego wywiadu środowiskowego, gdyż jego sytuacja w stosunku do stanu z dnia 12 i 30 stycznia 2001 r., kiedy to pracownik MOPR w K. przeprowadził wywiad środowiskowy "uległa tylko pogorszeniu". Kolegium zauważyło, iż ze względu na fakt, iż w miesiącu styczniu 2001 r. dwukrotnie, tj. w dniu 12 stycznia 2001 r. oraz w dniu 30 stycznia 2001 r. przeprowadzono z A.C. aktualizację wywiadu środowiskowego, rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy mogło być oparte na ustaleniach poczynionych w trakcie tych wywiadów i nie wymagało przeprowadzenia nowego wywiadu środowiskowego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i uznał za nieuzasadniony zarzut odwołującego się, że nie zostało przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające, w tym aktualizacja wywiadu środowiskowego, albowiem zgromadzony - wyżej wskazany - materiał dowodowy w sprawie pozwalał organowi pierwszej instancji na podjęcie merytorycznej decyzji. Decyzja organu pierwszej instancji zapadła w wyniku prawidłowego wyważenia przez ten organ potrzeb wnioskodawcy, jego sytuacji bytowej oraz możliwości finansowych MOPR. Podkreślono, że z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji wykazuje zrozumienie dla trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się wnioskodawca i w miarę możliwości stara się mu pomóc, czego dowodem jest udzielenie odwołującemu się pomocy w lutym 2001 r. w postaci zasiłku celowego w kwocie 100 zł z przeznaczeniem na żywność, pomocy rzeczowej w postaci tapczanu jednoosobowego oraz zapewnienie odwołującemu się korzystania z bezpłatnych obiadów w barze "[...]" przyznanych na okres od [...] stycznia 2001 r. do [...] czerwca 2001 r. W związku z powyższym, tj. z uwagi na przyznaną w miesiącu lutym znaczną pomoc oraz ograniczone możliwości finansowe organ pierwszej instancji zasadnie odmówił dodatkowej pomocy w postaci zasiłku celowego w kwocie 500 zł, o który ubiegał się A.C. . W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że nie posiada umocowań prawnych do umożliwienia odwołującemu się przeprowadzenia kontroli w MOPR. Podkreślono jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie nie ma potrzeby przeprowadzania rozprawy, bowiem art. 89 § 2 k.p.a. zobowiązuje organ do przeprowadzenia rozprawy tylko wtedy, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania jest jedynie A.C. , nie zachodzi więc potrzeba uzgodnienia interesów stron, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga wyjaśnienia przez świadków lub biegłych i jest wystarczający do podjęcia decyzji. W skardze na decyzję z dnia [...] marca 2001 r., sygn. akt: [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. A.C. zarzucił organom obydwu instancji, że wydane przez nie decyzje zapadły w oderwaniu od sytuacji faktycznej opisanej przez skarżącego w podaniu z dnia [...] lutego 2001 r. Skarżący podniósł, że nie ubiegał się o zasiłek celowy na bieżące potrzeby, lecz o przyznanie zasiłku okresowego, a w swoim wniosku wymienił tylko swoje najważniejsze potrzeby. Kolegium w ocenie skarżącego uchyliło się od przeprowadzenia postępowania odwoławczego wydając decyzję bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem stron, tj. skarżącego i - jak twierdzi skarżący - Rada Miejskiej w K. , z której upoważnienia działa Dyrekcja MOPR w K. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpatrzenie sprawy co do istoty z uwzględnieniem odwołania z dnia [...]marca 2001 r. , jak też podania z dnia [...] lutego 2001 r. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Kolegium wyjaśniło, że prawidłowo zakwalifikowano wniosek A.C. jako wystąpienie o pomoc w formie zasiłku celowego w kwocie 500 zł, albowiem we wniosku tym z dnia [...] lutego 2001 r. wyraźnie stwierdzono: "...bardzo proszę o przyznanie doraźnej pomocy na najpilniejsze potrzeby w kwocie 500 zł....". Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2004 r. strony postępowania sądowego nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A.C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2001 r., sygn. akt: [...] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania, np. napiętnowania postawy organów administracyjnych, czy też ograniczenia dostępu do dokumentacji finansowej MOPR w K. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku celowego na wskazane przez wnioskodawcę cele. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze do WSA, że skarżący nie ubiegał się o zasiłek celowy na bieżące potrzeby, lecz o przyznanie zasiłku okresowego. Biorąc pod uwagę istotę zasiłku celowego oraz treść pisma z dnia[...] lutego 2001 r. , w którym wyraźnie stwierdzono: "...bardzo proszę o przyznanie doraźnej pomocy na najpilniejsze potrzeby w kwocie 500 zł....", należy stwierdzić, iż organy administracji poprawnie zakwalifikowały podanie skarżącego jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 500 zł. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust.1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. , sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy", (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1995 r., sygn. SA/Gd 2497/94). Podkreślić przy tym należy, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób, (wyrok z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. II SA/Gd 4332/01) Ponieważ ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej, (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r, sygn. l S.A. 1649/93). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Na wynik sprawy nie miała przy tym wpływu okoliczność, iż stosownych ustaleń dokonano na podstawie wywiadów z dnia 12 stycznia 2001 r. oraz dnia 30 stycznia 2001 r. Ustalenia poczynione w trakcie tych wywiadów - biorąc pod uwagę datę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji -zachowały swoją aktualność na gruncie niniejszej sprawy. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony - co wynika z akt sprawy - pomocą taką skarżący został wielokrotnie objęty. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego, iż odmowa przyznania zasiłku celowego jest nieuzasadniona w stosunku do jego potrzeb i oczekiwań - mają charakter subiektywny. Pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Nadto świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie mają za zadanie zaspokajać wszelkich potrzeb podopiecznych. W szczególności zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (zakupu lekarstw, żywności, ubrania, drobnych napraw itp.). i na ten cel wielokrotnie skarżącemu były przyznawane świadczenia z pomocy społecznej. Jak wynika z akt spraw ze skarg A.C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej, a w 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie [...] zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie [...] zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "[...]" w łącznej kwocie [...] zł - co daje kwotę 3953,35 zł. Średnia wysokość miesięcznej pomocy wyniosła zatem ok. 390 zł miesięcznie. Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K. Dodać także należy, iż świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie wspomagać osoby z nich korzystające, a nie je utrzymywać - to jest bowiem podstawowym zadaniem każdego obywatela, który w tym zakresie winien przejawiać racjonalną aktywność w ramach swoich możliwości i współpracować z właściwymi instytucjami, w tym organami pomocy społecznej. Na koniec stwierdzić należy, że powtarzające się pretensje A.C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.