II SA/Kr 1220/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2005r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 05 kwietnia 2002r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt: [...] po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] lutego 2002 r., znak: [...] w sprawie odmowy udzielenia zasiłku celowego w kwotach: 90 zł z przeznaczeniem na zakup biletów MZK oraz 220 zł na zakup i zamontowanie dwóch baterii w łazience, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podaniem z dnia [...] stycznia 2002 r. A. C. zwrócił się do Dyrekcji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. m.in. o udzielenie mu pomocy w postaci zasiłku celowego w kwocie 90 zł z przeznaczeniem na zakup biletów MZK oraz w kwocie 220 zł na zakup i zamontowanie dwóch baterii w łazience. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r, znak: [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. odmówił A. C. udzielenia pomocy na wskazane przez niego cele. Od decyzji tej A. C. złożył odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Nie czekając na wynik postępowania odwoławczego, A. C. kolejnym podaniem z dnia [...] lutego 2002 r. zwrócił się o udzielenie mu zasiłku na ten sam cel, tj. w kwocie 90 zł - na zakup biletów MZK i w kwocie 220 zł na zakup i zamontowanie dwóch baterii w łazience. Organ pierwszej instancji rozpatrzył to podanie i w dniu [...] lutego 2002 r. wydał następną decyzję, znak: [...] tej samej treści co decyzja z dnia [...] stycznia 2002 r., tj. o odmowie udzielenia stronie zasiłku na te same cele: w kwocie 90 zł na zakup biletów MZK i w kwocie 220 zł na zakup i zamontowanie dwóch baterii w łazience. W związku z powyższym w ocenie Kolegium doszło do takiej sytuacji, gdzie ten sam przedmiot żądań strony, mający być decyzją organu odwoławczego ponownie rozpatrzony przez organ pierwszej instancji, został rozstrzygnięty po raz kolejny tak samo jak poprzednio, ale nie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, lecz jako nowa, odrębna sprawa. Sprawa żądania strony w przedmiocie zasiłku w kwocie 90 zł na zakup biletów MZK i 220 zł na zakup i zamontowanie baterii w łazience została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia i do momentu podejmowania obecnej decyzji nie zakończyła się. Wydanie w tej samej sprawie kolejnej, następnej decyzji, bez zakończenia postępowania poprzedniego, skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego wymienionej we wstępie decyzji i potrzebą umorzenia postępowania pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego. Wynika to - w ocenie Kolegium - również z konieczności uregulowania porządku prawnego w sprawie tego samego żądania strony, tj. żądania udzielenia zasiłku w kwocie 90 zł na zakup biletów MZK i 220 zł na zakup i zamontowanie baterii w łazience. W skardze na decyzję z dnia 5 kwietnia 2002 r, sygn. akt: [...] A. C. zarzucił, iż organ odwoławczy niezasadnie umorzył postępowanie w sprawie odstępując od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, czym naruszył zakaz orzekania na niekorzyść strony określony w art. 139 k.p.a. W ocenie skarżącego postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż do tej pory nie zostały przyznane mu zasiłki celowe, o które wnioskował. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do przeprowadzania postępowania odwoławczego w trybie i w sposób przewidziany w k.p.a. z wyznaczeniem rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącego i z przesłuchaniem świadków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2005 r. strony postępowania sądowego nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A. C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności umorzenia postępowania administracyjnego. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem podniesione przez skarżącego okoliczności dotyczące meritum sprawy przyznania wnioskowanych zasiłków. Należy przy tym wskazać na nietrafność zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, gdyż z istoty rzeczy przepis ten nie może dotyczy rozstrzygnięć o charakterze procesowym, a taki charakter ma zaskarżona decyzja. Również powtarzające się pretensje A. C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy (w tym przesłuchania świadków), czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Jak wskazał NSA w wyroku z 18 kwietnia 1995 r. (SA/Łd 2424/94, publ.: ONSA z 1996 r., nr 2, poz. 80) z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Może to mieć miejsce w sytuacji, gdy sprawa administracyjna została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Wydanie nowej decyzji w sprawie, bez wzruszenia poprzedniej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności drugiej decyzji. Jednakże ze względu na rozwiązanie przyjęte w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji, mimo zaistnienia ku temu podstaw, gdyż w postępowaniu odwoławczym nie jest dopuszczalne orzekanie na podstawie art. 156 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie prawa i orzecznictwie poglądem (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1982 r, II SA 919/81, publ.: ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 5) rozpatrując odwołanie strony, organ administracji wyższego stopnia może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a. Niedopuszczalne natomiast jest w postępowaniu odwoławczym orzekanie na podstawie art. 156 k.p.a., mającego zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego. Tryb odwoławczy ma bowiem w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, niepublikowany). Jako podstawę umorzenia postępowania w sprawie organ odwoławczy wskazuje na tożsamość rozpoznawanej sprawy administracyjnej ze sprawą, w której zapadła ostateczna decyzja kasacyjna z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...]. Tożsamość spraw administracyjnych ma miejsce wtedy, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2000 r, l SA/Ka 1458/99, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2004 r., III SA 1922/03, niepubl.). Niewątpliwie podmioty, przedmiot i stan prawny w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją odpowiadają podmiotom, przedmiotowi i stanowi prawnemu sprawy, w której zapadła ostateczna decyzja kasacyjna z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...]. Kolegium nie wykazało natomiast tożsamości stanu faktycznego w obydwu sprawach. Stan faktyczny obejmuje zarówno okoliczności występujące po stronie wnioskodawcy, jak i po stronie organu administracji (zwłaszcza w zakresie jego możliwości finansowych dla udzielania pomocy społecznej). Ponadto należy uwzględnić fakt, iż zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 i 2 obowiązującej w chwili podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia ustawy o pomocy społecznej, pomoc ta mogła być udzielana zarówno na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego bądź innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, jak i z urzędu. Oznacza to, że wnioski zawarte w podaniach wnioskodawcy - jakkolwiek stanowią element stanu faktycznego sprawy, nie mogą ograniczać analizy tego stanu przez organy administracji publicznej w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Również fakt niekwestionowanego od lat spełniania przez wnioskodawcę przesłanek do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej, tj. brak osiągania dochodu i bezrobocie nie może być traktowany jako wyłączna okoliczność przesądzająca o tożsamości spraw prowadzonych na jego wniosek. Stan faktyczny podlega ocenie w każdym toczącym się postępowaniu, a w sprawach z zakresu pomocy społecznej, w których elementy tego stanu są znacznie rozbudowane i ulegające częstym zmianom (nie tylko w zakresie sytuacji majątkowej i bezrobocia, ale także w zakresie sytuacji zdrowotnej czy stopnia nieporadności) ocena ta wymaga szczególnej staranności. Należy podkreślić, że w podaniach kierowanych do organów administracji A. C. stale zwraca uwagę na coraz słabszą kondycję zdrowotną i narastające kłopoty związane z załatwianiem bieżących spraw. Okoliczności te są znane sądowi z urzędu w związku z licznymi sprawami ze skarg A. C. rozpoznawanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Na okoliczności powyższe wskazuje wnioskodawca również w podaniach z dnia [...] stycznia 2002 r. i z dnia [...] lutego 2002 r. W tym kontekście i w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość tożsamości sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją ze sprawą, w której zapadła ostateczna decyzja kasacyjna z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...]. Tym samym nie jest dopuszczalne uznanie za zgodną z prawem decyzji opartej na niewyjaśnionej przesłance, stanowiącej podstawę podjęcia tej decyzji. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt: [...]. Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji nie rozstrzygającej sprawy co do istoty jest zbędne.