II SA/Kr 1220/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 2 lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji ; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej Kraków kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 264 § 1 i § 2 k.p.a. zobowiązał Miasto K. do zwrotu kwoty [...] zł (słownie złotych: [...]) stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty K. z dnia [...].12.2013 r. nr [...] orzekającej: w punkcie 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz wskazanych tam podmiotów; w punkcie 2 o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz osób wskazanych w pkt. 1 - odpowiednio do posiadanych udziałów; w punkcie 3 o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Miasta K. (miasta na prawach powiatu), reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K.; w punkcie 4 o sposobie wypłaty ustalonego odszkodowania. W punkcie [...] postanowienia z dnia[...] grudnia 2013r. Starosta K. wskazał, że kwotę w wysokości [...] zł wymienioną w punkcie 1 należy wpłacić na konto Starostwa Powiatowego w K.: nr [...], w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne. Na uzasadnienie wskazał, że na wniosek Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2008 r., Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa ciągu drogowego ulic G. – B. oraz budowa linii tramwajowej do [...] Kampusu [...] w K. z terminalem autobusowym wraz z drogami zbiorczymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, obiektami inżynierskimi, infrastrukturą techniczną", utrzymaną w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...], obejmującą działkę nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2009 r. i z tym dniem, zgodnie z art. 12 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, przedmiotowa działka przeszła z mocy prawa na własność Gminy K. na potrzeby realizacji powyższej inwestycji. Starosta wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z strzeżeniem art. 18". Z kolei stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielnie zamówienia publicznego na wykonanie operatów szacunkowych ustalających wartość przejętej nieruchomości wyżej wskazaną decyzją, wybrano rzeczoznawcę majątkowego P. T. Zgodnie z § 7 pkt. 2 umowy z dnia [...] marca 2013r. za wykonanie operatu szacunkowego wykonawca otrzymał wynagrodzenie w wysokości [...] zł. Zgodnie z treścią art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia". Na podstawie tego przepisu Starosta ustalił koszty postępowania oraz zobowiązał do ich uiszczenia Gminę K. Zażalenie na to postanowienie wniosła Gmina K. - miasto na prawach powiatu, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W zażaleniu zakwestionowano przyjęty w zaskarżonym postanowieniu pogląd, iż koszty sporządzenia operatu szacunkowego celem ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną w trybie tzw. specustawy drogowej obciążają podmiot, który przejął tę nieruchomość. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że koszty te obciążają organ prowadzący postępowanie, którym w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Na poparcie wyrażonego w zażaleniu stanowiska przytoczono szerokie fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych. Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty K. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą") stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym ustalenia i wypłaty odszkodowania (Dział III Rozdział 5, Dział IV Rozdział 1), a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zwrócono również uwagę, iż stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. "Koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż "Zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin". Wojewoda podkreślił, iż odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalająca wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do "nabycia nieruchomości pod drogi". Trzeba zauważyć, że postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Podkreślono również, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie "specustawy" są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Dla poparcia powyższej tezy przytoczono treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1246/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym Sąd wskazał, między innymi, iż: "(...) Według zaś art. 3 ust. 2 tej ustawy, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. (...) Powołany przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. stanowi zatem materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości" (por. także wyroki NSA z 10 czerwca 2011 r. o sygnaturach akt: I OSK 1183/10, I OSK 1243/10, I OSK 1244/10, I OSK 1245/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak zatem jednoznacznie wynika z uzasadnienia cytowanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, koszty nabycia nieruchomości (w tym sporządzenie wyceny wartości nieruchomości) pod drogi gminne ustala się w oparciu o przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym. Skargę na to postanowienie wniosła Gmina K., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, a także naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 262§1 pkt. 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że na stronie ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postepowania w sprawie ustalenia odszkodowania w szczególności kosztów wyceny nieruchomości. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła obszerny fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. I OSK 1616/10 i wskazała, że orzeczenie to zostało przytoczone w zażaleniu, które wymienionych złożyła Gmina Miejska K., jednakże Wojewoda M. w swoim postanowieniu nie odniósł się w ogóle do zawartych w orzeczeniu tym wywodów, w zamian za to przytoczył inne uzasadnienia wyroków NSA w Warszawie tj. o sygnaturach: I OSK 1183/10, I OSK 1243/10, I OSK 1244/10, I OSK 1245/10, I OSK 1246/10, zapadłych w podobnych sprawach lecz w innym składzie orzekającym. W konkluzji stwierdzono, że ze stanowiskiem zawartym w wyrokach przytoczonych przez Wojewodę M. nie sposób się zgodzić. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M.i wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie. Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", określa, że ustawa ta reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) a także organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie zaś z art. 45 ww. ustawy, przepisy rozdziałów 1-5 tracą moc z dniem 31 grudnia 2020 r., co oznacza, że ustawa ta jest aktem prawnym obowiązującym czasowo, tym samym właściwie wszystkie jej regulacje mają charakter wyjątkowy i są odstępstwem od zwykłych regulacji dotyczących lokalizacji a następnie realizacji inwestycji celu publicznego jakimi są drogi publiczne, a jako takie, winny być interpretowane ściśle a nie rozszerzająco. Rozdział 2a specustawy drogowej zatytułowany "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych", zawiera przepis art. 11c, który stanowi, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie zatem z regułami wykładni systemowej, odesłanie to dotyczy wyłącznie postępowania związanego z wydaniem decyzji przygotowującej inwestycję drogową tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; nie dotyczy natomiast odrębnego postępowania, które kończy się wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej. Postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania uregulowane jest w rozdziale 3 specustawy drogowej zatytułowanym "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Tam właśnie znajduje się przepis art. 12 ust. 4a, który stanowi wprost o tym, że odszkodowanie ustalane jest w odrębnej decyzji, z czego z kolei wynika, że poprzedzone jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. W rozdziale tym brak jest jakiegokolwiek odesłania do stosowania przepisów KPA, co zdaniem Sądu oznacza, że przepisy proceduralne dotyczące postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o odszkodowaniu stosuje się wprost w całości. Ponadto specustawa drogowa w ogóle nie normuje materii związanej z kosztami postępowania administracyjnego. Dlatego też do spraw dotyczących wydania decyzji ustalających wysokość odszkodowania, zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego "Opłaty i koszty postępowania". W myśl przepisu art. 263 § 1 KPA na koszty postępowania administracyjnego składają się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Zgodnie zaś z treścią art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zaskarżone postanowienie dotyczy kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej. Postępowanie to jest co prawda niezbędną konsekwencją prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Trzeba podkreślić, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogę – bo ten skutek już nastąpił wcześniej z mocy samego prawa. Tym samym koszt postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za już nabytą nieruchomość nie może stanowić kosztów nabycia tej nieruchomości. Tak więc koszty postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, w tym koszt sporządzenia operatu szacunkowego nie jest ani kosztem wynikłym z winy strony (nie jest wynikiem bezprawności, lekkomyślności lub niedbalstwa Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), ani kosztem postępowania poniesionym na żądanie strony (jest to koszt przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. jest obligatoryjnie prowadzony przez organ), ani też kosztem poniesionym w interesie strony (budowa dróg z wszystkimi jej konsekwencjami i następstwami nie jest realizacją "interesu" Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ale realizowaniem jej ustawowych zadań). Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach w jakich wypełnia swoje obowiązki dowodowe, będące jednocześnie jego obowiązkami ustawowymi. Wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 KPA prowadzi do wniosku, że koszty postępowania tylko wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto trzeba stwierdzić, że przepis art. 22 specustawy drogowej oraz przepis art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie są przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi ale są przepisami prawa materialnego, wskazującym źródła z których finansowane jest nabywanie nieruchomości pod drogi w tym także źródła finansowania wypłacanych odszkodowań. Zdaniem Sądu nie ma zatem żadnej bezpośredniej relacji pomiędzy art. 22 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego a art. 262 KPA – gdyż przepisy te regulują zupełnie inne materie. Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. OSK 1547/10, zgodnie z którym "odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania. Przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a." (podobnie NSA w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. I OSK 88/11. IOSK 434/11) Wobec powyższego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jej postanowienie organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie tego przepisu Sąd orzekł jak w pkt II wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 p.p.s.a.