II SA/Kr 1220/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia N SA Andrzej Irla Sędziowie: NSA Ann Szkodzińska (spr.) WSA Iwona Niżnik- Dobosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2018 r, znak: [...] w przedmiocie wykonania zastępczego skargę oddala. Postanowieniem z dnia 14 marca 2018 r. (OAE-55-16/15) na podstawie art. 128 §1, 1a i 2 w zw. z art. 127, 64 a§1 pkt 2 lit. a oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu [...] orzekł, że ciążący na J. Z. obowiązek rozbiórki nienadającego się do remontu i odbudowy budynku gospodarczo -inwentarskiego o wymiarach 7,20 x 10,90 m, zlokalizowanego na dz. ew. [...] w miejscowości J. gm. G. nad D. uszkodzonego w związku z wystąpieniem czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem sił natury, tj. intensywnymi opadami atmosferycznymi w maju i czerwcu 2010 r., wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. z dnia 18.11.2010 r., znak: [...] zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo za zobowiązanego na jego koszt i niebezpieczeństwo przez Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" II J. K.. Jednocześnie organ podał, że kwota kosztów wykonania zastępczego wynosi: [...] zł brutto. Organ wezwał zobowiązanych do wpłacenia organowi egzekucyjnemu : 1. zaliczki na koszt wykonania zastępczego w wysokości [...] zł w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na rachunek Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...], 2. opłaty za czynność egzekucyjną związaną z wydaniem niniejszego postanowienia w wysokości [...] zł w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na rachunek Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że tytułem wykonawczym Nr [...] z dnia 18 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] (dalej PINB) wszczął postępowanie egzekucyjne obowiązku orzeczonego decyzją PINB z dnia 18 listopada 2010 r., znak: [...], którą nakazano J. Z. rozbiórkę nienadającego się do remontu i odbudowy budynku gospodarczo - inwentarskiego o wymiarach 7,20 x 10,90 m, zlokalizowanego na dz. ew. [...] w miejscowości J. gm. G. nad Dunajcem, uszkodzonego w związku z wystąpieniem czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem sił natury, tj. intensywnymi opadami atmosferycznymi w maju i czerwcu 2010 r. Ustalono, że w toku postępowania postanowieniem z dnia 30 marca 2017 r. (112/2017) nałożono na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł, które to postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2017 r. (826/2017). Ponieważ zastosowany środek egzekucyjny nie przyniósł oczekiwanego rezultatu obowiązkiem organu było dalsze prowadzenie egzekucji i zastosowanie kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych. W tym zakresie podjęto działania związane z pozyskaniem firmy, która wykona rozbiórkę. Firma ta wyceniła koszty robót rozbiórkowych na kwotę [...]zł brutto. Wyjaśniono, że wykonanie zastępcze jest wymienione w art. 1 a pkt 12 lit b tiret 2 Upea jako środek egzekucyjny stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Właśnie tego typu obowiązek jest egzekwowany przez PINB w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym na podstawie tytułu wykonawczego. Z kolei zgodnie art. 127 Upea wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Organ dodał również, że w myśl art. 128 § 2 Upea organ egzekucyjny wzywa zobowiązanego do uiszczenia zaliczki na koszt wykonania zastępczego. Powyższy przepis nie zawiera jednak żadnych wskazówek, co do ustalenia wysokości zaliczki na koszt wykonania zastępczego. Określenie wysokości zaliczki jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego, jednakże słowo "zaliczka" należy rozumieć, jako część należności wpłacaną lub wypłacaną z góry na poczet tej należności. Zatem wymieniona w przytoczonym powyżej przepisie zaliczka stanowi tzw. przedpłatę, która spełnia funkcję finansowego zabezpieczenia wykonania zastępczego. Wobec tego w niniejszym postanowieniu wskazano zaliczkę na koszt wykonania zastępczego w wysokości [...] zł, która to stanowi mniej niż 50 % przewidywanych kosztów wykonania zastępczego, oszacowanych na podstawie oferty wykonawcy i zostanie rozliczona po dokonaniu rozbiórki w ramach wykonania zastępczego. Na powyższe postanowienie J. Z. i J. Z. złożyli zażalenie do Inspektor Nadzoru Budowlanego. Żalący się wnieśli o uchylenie postanowienia względnie o jego zmianę i umorzenie postępowania jako przedwczesnego i bezprzedmiotowego jak również wstrzymanie wykonalności tytułu wykonawczego. Argumentując powyższy wniosek J. Z. i J. Z. podali, że rozbiórka bezpowrotnie uszkodzi i zniszczy nie tylko budowlę, ale zagrozi także pozostałym obiektom usytuowanym w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Wniesiono również o wszczęcie postępowania mającego na celu legalizację przeznaczonego do rozbiórki budynku oraz o dopuszczenie wymienionych w piśmie dokumentów. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2018 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314) Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje: W niniejszej sprawie bezspornym jest, że na zobowiązanym - J. Z. ciąży obowiązek rozbiórki w/w budynku gospodarczo-inwentarskiego, nakazany decyzją PINB z dnia 18 listopada 2010 r. znak: [...] W celu doprowadzenia do wykonania tego obowiązku PINB wszczął postępowanie egzekucyjne wobec J. Z., wystawiając w dniu 9 września 2015 r. tytuł wykonawczy nr [...]. W toku tego postępowania organ egzekucyjny zastosował wobec zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, jednak środek ten okazał się nieskuteczny. Mimo nałożenia na zobowiązanego grzywny i skierowaniu jej do wyegzekwowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. zobowiązany egzekwowanego obowiązku rozbiórki nie wykonał. W postanowieniu nr [...] z dnia 30 marca 2017 r. znak: [...], którym PINB nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, wezwano zobowiązanego - zgodnie z dyspozycją przepisu art. 122 § 2 pkt 2 upea - do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 9 września 2015 r. nr [...] w terminie wskazanym w tym postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w tym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. A zatem w przypadku braku osobistego wykonania przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku rozbiórki organ egzekucyjny po upływie wskazanego w w/w postanowieniu terminu miał podstawę faktyczną jak i prawną do zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego, tj. wykonania zastępczego w celu doprowadzenia do realizacji tego obowiązku. Mając powyższe na uwadze, zasadnym jest w obecnym stanie faktyczno-prawnym orzeczenie o zastosowaniu wykonania zastępczego w przedmiotowej sprawie. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że postanowienie organu I instancji zostało wydane przedwcześnie. Spełnione bowiem zostały przesłanki do zastosowania przez PINB w przedmiotowej sprawie kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Odnosząc się do kwestii zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego, do uiszczenia której PINB wezwał w skarżonym postanowieniu, podnieść należy, iż zgodnie z art. 128 § 2 upea w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Powyższy przepis nie zawiera żadnych wskazówek, co do ustalania wysokości zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Określenie wysokości zaliczki jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego, jednakże słowo "zaliczka" należy rozumieć jako część należności wpłacaną lub wypłacaną z góry na poczet tej należności. W skarżonym postanowieniu PINB wezwał zobowiązanego do wpłaty zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, iż wysokość zaliczki ustalono na podstawie przewidywanych kosztów wykonania zastępczego, oszacowanych na podstawie oferty cenowej wykonania przedmiotowej rozbiórki, i wynosi ona mniej niż 50 % przewidywanych kosztów wykonania zastępczego. Jak wynika z akt zainteresowanie wykonaniem przedmiotowej rozbiórki budynku zgłosiły dwa podmioty, których oferty cenowe wynoszą [...] zł netto (tj. [...] zł brutto) i [...] zł netto (tj. [...] zł brutto). Z powyższego wynika, że przy ustalaniu zaliczki na koszty wykonania zastępczego PINB wziął pod uwagę pierwszą z w/w ofert, na kwotę [...]zł brutto, a zatem niższą z otrzymanych ofert. Kwota ta została również wskazana w skarżonym postanowieniu jako przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego, co stanowi realizację obowiązku z art. 128 § 1 a upea. Wykonanie zastępcze jest konsekwencją niewykonania przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku, pomimo zastosowanego wobec niego uprzednio środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Gdyby zobowiązany doprowadził do wykonania ciążącego na nim obowiązku we własnym zakresie, organ egzekucyjny nie musiałby stosować środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, a zobowiązany uniknąłby ponoszenia kosztów wykonania zastępczego. Dlatego też wskazywanie na trudną sytuację materialną zobowiązanego czy brak budynku zastępczego pozostaje bez wpływu na zasadność stosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego w przedmiotowej sprawie. W zażaleniu zobowiązany zawarł szereg uwag dotyczących niewykonalności egzekwowanego obowiązku, wskazując m. in. na zagrożenie naruszeniem stabilności zbocza w przypadku dokonania rozbiórki budynku. Wskazane przez zobowiązanego argumenty i dokumentacja były badane przez PINB i MWINB w ramach rozpatrywania zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, która została już ostatecznie rozstrzygnięta i nie może być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu zażaleniowym. Niniejsze postępowanie obejmuje wyłącznie badanie legalności postanowienia z dnia 14 marca 2018 r. o zastosowaniu wykonania zastępczego. Pozostałe uwagi zawarte w zażaleniu, zmierzają w istocie do kwestionowania decyzji PINB z dnia 18 listopada 2010 r. znak: [...], z której wynika egzekwowany obowiązek rozbiórki, a te kwestie nie mogą stanowić przedmiotu toczącego się postępowania egzekucyjnego (art. 29 § 1 upea). Na powyższe rozstrzygnięcie J. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu: art. 7, 28, 77 §1, 80 i 105 kpa. Skarżący zarzucił organowi naruszenie interesu obywatela; nierozpoznanie całości akt postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 sierpnia 2013 r. dotyczącą rozbiórki budynku; brak odniesienia się do opinii rzeczoznawcy budowlanego z 2014 r., z której, wedle skarżącego wynika, że budynek objęty nakazem rozbiórki nadaje się do remontu; opinii z dnia 8 października 2013 r., z której wynika, że budynek nie zawiera "dalszych pęknięć", brak "osunięć ziemi"; nierozważenie okoliczności, że realizacja skarżonych postanowień doprowadzi do unicestwienia pozostałych budynków oraz bezpowrotnych strat materialnych. Skarżący zakwestionował również zasadność pozbawienia statusu strony J. Z. w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2018 r. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (upea – DZ.U. 2017. 1201) wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Przyjmuje się, że wykonanie zastępcze jest, co do zasady, środkiem egzekucyjnym bardziej dolegliwym od grzywny i jako taki, stosowanym w egzekucji obowiązków zastępowalnych w drugiej kolejności. W rozpoznawanej sprawie właśnie w takiej kolejności środek ten został zastosowany. W zaskarżonym postanowieniu określono w przybliżeniu koszt wykonania zastępczego (art. 128 § 1a), a na podstawie art. 128 § 2 upea określono obowiązek uiszczenia zaliczki. Zarzuty sformułowane w skardze związane są z podstawami prowadzenia egzekucji w ogóle, nie mają więc ścisłego związku z zaskarżonym aktem. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W rozpoznawanej sprawie określony cytowanym przepisem zakaz oznacza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ egzekucyjny, nie może kwestionować zgodności z prawem aktu nakładającego obowiązek rozbiórki. Dla tego organu obojętne więc pozostawać muszą podnoszone w skardze okoliczności dotyczące zdatności przedmiotowego obiektu do remontu i do użytkowania. Stwierdzić też należy, że to nie organ egzekucyjny ustala, na kim spoczywa obowiązek wykonania decyzji; czyni to organ nadzoru budowlanego wydający merytoryczną decyzję administracyjną o nałożeniu na wskazaną osobę określonych obowiązków. O tym zaś, kto jest uczestnikiem postępowania egzekucyjnego decydują przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie przepisy kpa, w szczególności art. 28, do którego skarżący się odwołuje. Nadto, także w rozpoznawanej sprawie, aktualna pozostaje reguła, zgodnie z którą podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia uprawnień innej strony, nie może odnieść skutku. Wywody zatem dotyczące naruszenia praw J. Z. w ogóle sądowej weryfikacji nie powinny podlegać. Stosownie do art. 6 § 1 upea wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Norma ta adresowana jest do wierzyciela, a jej istotą jest nałożenie prawnego obowiązku egzekwowania obowiązków publicznych. W tym też kontekście, oraz w kontekście całej procedury egzekucyjnej, odczytywać należy użyte w w/w przepisie sformułowanie o "uchylaniu się od wykonania obowiązku". W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło po upływie wielu lat od nałożenia obowiązku i wielu lat od wystawienia tytułu wykonawczego. W tym czasie skarżący nie podejmował żadnych czynności zmierzających do wykonania obowiązku. Żadną miarą nie można więc zarzucać wierzycielowi (który w rozpoznawanej sprawie jest zarazem organem egzekucyjnym) naruszenia w/w przepisu. W sprawie niniejszej prawidłowo oszacowano przybliżony koszt rozbiórki, a zaliczka została określona w kwocie stanowiącej połowę tego kosztu. Wskazać przy tym trzeba, że ustawa nie uzależnia ani zlecenia wykonania zastępczego, ani obowiązku pokrycia jego kosztu od sytuacji materialnej osoby zobowiązanej. Mając powyższe na względzie skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.