II SA/Kr 1225/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2010 r. sprawy ze skargi M.P. i R.P. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 maja 2009 r. nr [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), oraz art. 104 kpa, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy murowanej kotłowni (obsługującej ogrodnicze tunele) zlokalizowanej na terenie działki nr 1 położonej w B. , nakazał właścicielom obiektu budowlanego M. i R.P. wykonać rozbiórkę w/w kotłowni. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że inwestor (poprzedni właściciel) – B.P. - wybudował na działce nr 1 położonej w B. budynek kotłowni. Obiekt ten został posadowiony na fundamentach, posiada ściany zewnętrzne murowane, konstrukcję dachu drewnianą jednospadową pokrytą dachówką, a posadzka znajduje się ok. 0,8 m poniżej poziomu terenu. Roboty wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 1982-1985. PINB wskazał, że teren działki nr 1 na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1982-1986 leżał w terenach rolnych. Natomiast obecnie dla terenu przedmiotowej działki Gmina P. nie uchwaliła miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, a poprzedni przestał obowiązywać od 2004r. Właściciele działki nr 1 M. i R.P. przedłożyli ocenę stanu technicznego kotłowni sporządzoną przez W.B. , z której wynika, że obiekt znajduje się w stanie niepowodującym zagrożenia dla użytkowników lecz z uwagi na liczne braki, należy wykonać prace związane z budową schodów zewnętrznych oraz studni (zbiornika) do gromadzenia wody spuszczanej z instalacji CO; z wymianą odciągów komina; z uzupełnieniem ubytków ścian, tynków zewnętrznych, pokrycia dachu i obróbek blacharskich. PINB wskazał, że obiekt został zrealizowany przed 1 stycznia 1995r., a więc zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1974r. stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Zdaniem PINB w sprawie zachodziły przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., ponieważ obiekt znajduje się na terenie, który w okresie budowy nie był przeznaczony pod zabudowę. Ponadto przedłożona przez inwestorów ocena stanu technicznego jest sporządzona nierzetelnie, posiada liczne zalecenia, które są nieprecyzyjne i ogólnikowe, a nawet sprzeczne. Ocena nie wyjaśnia, jakie posiada parametry kontrolowane pomieszczenie (powierzchnię użytkową, wysokość) oraz nie określa, jakie użyto materiały do budowy ścian itd. Ponadto w ocenie PINB niezrozumiałym zapisem jest stwierdzenie o braku konieczności wykonania wentylacji (w pomieszczeniu kotłowni) ze względu na nieszczelność obiektu. Dlatego organ nie oparł się na przedstawionym dokumencie, lecz na ustaleniach zawartych w protokole z dnia 22 lutego 2007r., w którym stan obiektu został określony jako niedostateczny. Dokonane czynności w terenie w ramach oględzin wzbudziły poważne zastrzeżenia i wątpliwości dotyczące możliwości bezpiecznego użytkowania kotłowni, ponieważ poszczególne elementy zostały wykonane niezgodnie z zasadami sztuki budowlanej (rozpadające się pustaki żużlobetonowe i betonowe wymurowane na zaprawie glinianej, brak wentylacji pomieszczenia, w którym zamontowano kotły grzewcze), roboty zrealizowane bez dochowania należytej staranności (luźno ułożone pokrycie dachu dociśnięte deskami i oponami, posiadające liczne braki). Dlatego PINB uznał, że stan obiektu powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych otoczenia i bezpieczeństwa ludzi. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli M. i R.P. Odwołujący się podnieśli, że murowana kotłownia obsługująca ogrodnicze tunele wzniesiona została w 1982r. i od tamtej pory użytkowana jest ich rodzinę zgodnie z przeznaczeniem jako budynek gospodarczy, służący potrzebom rolniczym. Z oceny technicznej przedstawionej przez odwołujących się wynikało w sposób bezsporny, że przedmiotowy obiekt nie stanowi żadnego zagrożenia i może być użytkowany po usunięciu drobnych usterek. Zdaniem odwołujących się PINB niezasadnie uznał, że ocena stanu technicznego sporządzona została nierzetelnie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] maja 2009r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał M. i R. P. wykonać rozbiórkę budynku murowanej kotłowni zlokalizowanej na terenie działki nr 1 położonej w B. . W ocenie organu odwoławczego organ I instancji błędnie zastosował tryb art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Wprawdzie fakt, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie budzi wątpliwości, lecz nie została spełniona druga przesłanka, a mianowicie wzniesienie obiektu na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo nie jest przeznaczony pod tego typu zabudowę. Z akt zgromadzonych przez PINB wynika, iż obecnie dla terenu przedmiotowej działki Gmina P. nie uchwaliła miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, a poprzedni przestał obowiązywać w 2004r. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie było możliwości orzeczenia rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. i dlatego decyzja PINB musiała zostać uchylona. Jednocześnie w opinii WINB w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. WINB podzielił opinię organu I instancji, iż sporządzona przez W.B. ocena stanu technicznego obiektu została sporządzona nierzetelnie, posiada liczne zalecenia, które są nieprecyzyjne i wewnętrznie sprzeczne. Ponadto organ nadzoru budowlanego nie zgodził się z opinią wyrażoną w przedmiotowej ekspertyzie, iż brak jest konieczności wykonania wentylacji ze względu na nieszczelność przedmiotowej kotłowni. Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, w szczególności protokołu oględzin z dnia 22 lutego 2007r. wraz z załącznikami zdjęciowymi, wynika w sposób jednoznaczny, że stan obiektu jest niedostateczny i nie ma możliwości bezpiecznego użytkowania przedmiotowego obiektu jako budynku kotłowni. Skoro zaś przedmiotowy obiekt w związku z bardzo złym stanem technicznym, powoduje realne niebezpieczeństwo dla ludzi oraz mienia, co uzasadnia rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. i R.P. , którzy zakwestionowali ustalenia organów nadzoru budowlanego i podnieśli, że przedmiotowy obiekt nie stwarza żadnego zagrożenia i od wielu lat jest użytkowany. Skarżący wnieśli o uchylenie nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący zostali zwolnieni od wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Bezspornymi okolicznościami w niniejszej sprawie są czas zbudowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego został orzeczony nakaz rozbiórki oraz brak pozwolenia na budowę po stronie inwestora. Skoro zaś obiekt budowlany powstał w latach 1982-1986, to stosownie do art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994r. w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki takiego obiektu będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było możliwości orzeczenia rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., ponieważ nie można uznać, iż obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Dlatego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało zbadanie, czy istnieje możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, a więc czy nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ustalenie tych okoliczności powinno nastąpić z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i 77 § 1 kpa, czyli po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Stosownie zaś do art. 107 § 3 kpa dokonane przez organy ustalenia faktyczne powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dokonując oceny przedmiotowego postępowania zakończonego wydaniem nakazu rozbiórki, należy mieć na uwadze, że dotyczy ono obiektu budowlanego o bardzo prostej konstrukcji i niewielkich rozmiarach, przez co nie tylko organy nadzoru budowlanego dość łatwo mogły dokonać całościowej oceny jego stanu technicznego, lecz także wskazanie działań koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nie powinno nastręczać organom trudności. Tymczasem w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego ograniczyły się do stwierdzenia, że "w związku z bardzo złym stanem technicznym powoduje realne niebezpieczeństwo dla ludzi oraz mienia", lecz praktycznie w ogóle nie rozważały możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przepisy art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. wykluczają możliwość legalizacji obiektu budowlanego, który powoduje realne niebezpieczeństwo dla ludzi oraz mienia. Dlatego zaistnienie takiego niebezpieczeństwa powinno być w sposób jednoznaczny ustalony, a następnie uzasadniony, ponieważ orzeczenie rozbiórki jest środkiem ostatecznym i stosowanym dopiero po wykluczeniu innych środków dostępnych organom nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie tylko nie wskazały, na czym konkretnie miałoby polegać zagrożenie ze strony przedmiotowego obiektu ani też nie wykazały, że nie jest możliwe dokonanie takich prac przy obiekcie, by jego stan techniczny nie stwarzał zagrożenia. Wytknięte w protokole kontroli wady obiektu nie mogą same w sobie stanowić podstawy orzeczenia rozbiórki bez rozważenia możliwości ich usunięcia. Brak konkretnego ustalenia, na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia stwarzane istnieniem przedmiotowego obiektu jak również brak rozważenia możliwości poprawy jego stanu technicznego doprowadziły do przedwczesnego orzeczenia rozbiórki, czyli miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą dokładnie zbadać, czy zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. oraz czy istnieje możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa. Ponadto w związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości na podstawie art. 152 ppsa.