II SA/Kr 1226/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na usunięcie drzew skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 16 marca 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1, 2, 3, 4 w związku z art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.), odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. zezwolenia na usunięcie 18 drzew z terenu Osiedla [...] oraz Osiedla [...]. Są to: robinia akacjowa o obw. 130 cm, topola osika o obw. 190 cm, jarząb pospolity o obw. 56+60+67 cm, modrzew europejski o obw. 105 cm, topola mieszańcowa o obw. 166+161+150 cm, brzoza brodawkowata o obw. 74 cm, brzoza brodawkowata o obw. 69 cm, świerk pospolity o obw. 61 cm, brzoza brodawkowata o obw. 83 cm, brzoza brodawkowata o obw. 89 cm, brzoza brodawkowata o obw. 108 cm, świerk pospolity o obw. 70 cm, świerk pospolity o obw., 51 cm świerk pospolity o obw. 53 cm, świerk pospolity o obw. 78 cm, świerk pospolity o obw. 53 cm, świerk pospolity o obw. 64 cm, świerk pospolity o obw. 73 cm. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezydent Miasta K. przytoczył ustalenia poczynione podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2017 r. przez pracownika Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, posiadającego wyższe wykształcenie kierunkowe Akademii Rolniczej z zakresu ogrodnictwa, przy udziale przedstawiciela SM "[...]". Organ podkreślił, że wskazane we wniosku Spółdzielni drzewa są w dobrym stanie fitosanitarnym, a w konsekwencji nie powinny zostać usunięte. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" w K., wskazując na okoliczności, które – jej zdaniem – kwalifikują wskazane we wniosku drzewa do usunięcia. Do okoliczności tych zostało zaliczone zaciemnianie mieszkań, uciążliwe pylenie oraz zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 lipca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4, art. 83f ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K., znak: [...], z dnia 16 marca 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że norma prawna zawarta w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ma charakter uznaniowy. Organ I instancji wydaje zezwolenia na usunięcie drzew w sytuacji, gdy uzna taką decyzję za prawidłową w indywidualnie badanym przypadku. Kolegium podkreśliło, że celem ustawodawcy jest ochrona przyrody, co znalazło wyraz w art. 4 ustawy. Ustawodawca dopuszcza jednak wyjątki od tej zasady. Wskazówką co do dopuszczalności usuwania drzew czy krzewów jest norma art. 86 cyt. ustawy, która wskazuje na możliwość usunięcia drzew bez ponoszenia opłat. Pośród przypadków wyszczególnionych w art. 86 ustawy nie znajdują się przypadki będące podstawą decyzji dopuszczającej usunięcie przedmiotowych drzew. Analiza dokumentów zawartych w aktach sprawy oraz protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2017 r. potwierdzają powyższe ustalenia. Każde spośród drzew, na które nie zostało wydane zezwolenie, zostało osobno obejrzane i opisane przez specjalistę z Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, a przedstawiony protokół z wizji lokalnej nie został zakwestionowany przez pracowników Spółdzielni Mieszkaniowej. Kolegium zwróciło też uwagę na zmiany w ustawie o ochronie przyrody dotyczące wyjątków od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu (art. 83f ustawy). Zgodnie z ustępem trzecim ww. przepisu nie wymaga się uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa, którego obwód na wysokości 5 cm nie przekracza 80 cm w przypadku topoli (...); 65 cm w przypadku robinii akacjowej (...); 50 cm w przypadku pozostałych gatunków drzew. 18 sztuk drzew, których usunięcie zostało zakwestionowane w zaskarżonej decyzji, miało wymiary podane na wysokości 130 cm, zgodnie z brzmieniem ustawy sprzed nowelizacji. Niemniej kierując się doświadczeniem życiowym i logiką należy przyjąć, że przedmiotowe drzewa nie spełniają wyżej podanego warunku i na ich usunięcie jest nadal wymagane zezwolenie. Podana w decyzji organu I instancji topola miała obwód na wysokości 130 cm – 190 cm, należy zatem przyjąć, że na wysokości 5 cm jej obwód byłby większy, a nie mniejszy. Podobnie z pozostałymi drzewami, na które nie zostało wydane zezwolenie na ich usunięcie. Podane w odwołaniu argumenty wskazujące na konieczność usunięcia w/w drzew nie zasługują na uwzględnienie. Jak wynika z przeprowadzonej wizji lokalnej, przedmiotowe drzewa są w dobrym stanie fitosanitarnym, nie rosną w bezpośrednim sąsiedztwie bloków mieszkalnych, nie posiadają zewnętrznych objawów chorobowych, nieznacznie podniesione płyty chodnikowe nie powodują dodatkowych trudności w poruszaniu się. Na jednym z drzew stwierdzono ponadto gniazdo ptasie (jarząb pospolity). Brzozy niezakwalifikowane do usunięcia rosną w zadrzewieniu grupowym, na niewielkim zieleńcu pomiędzy budynkami wielorodzinnymi, tworzą enklawę zieleni dla okolicznych mieszkańców. Ogólnie podany argument dotyczący pylenia niektórych ze wskazanych drzew nie może być wyłączną przesłanką uzasadniającą konieczność usunięcia tych drzew. Podobnie wymaga szerszego uzasadnienia przesłanka zacieniania mieszkań, czy wykazanie realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że drzewa winny podlegać obserwacji i w przypadku jakiegokolwiek pogorszenia się ich stanu fitosanitarnego lub zaistnienia okoliczności niewskazanych w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, a przemawiających za usunięciem drzew, przedstawiciele Spółdzielni Mieszkaniowej mogą w każdym momencie złożyć nowy kompletny wniosek o ich wycinkę. Kolegium oceniło, że zaskarżona decyzja została wydana po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, Organ I instancji w sposób zadawalający zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a wydając zakwestionowaną decyzję miał na względzie interes społeczny, realizując zasadę dbałości o przyrodę zgodnie z treścią art. 4 ustawy o ochronie przyrody. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" w K. zaskarżyła powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak stosownego udowodnienia przez organ administracyjny przyjętych podstaw faktycznych dla wydanej decyzji, a w szczególności w zakresie ustalonego braku oddziaływania wnioskowanych do usunięcia drzew na zdrowie i mienie okolicznych mieszkańców oraz braku występowania posuszu na części przedmiotowych drzew, a tym samym naruszenie obowiązującego ciężaru dowodzenia i w konsekwencji naruszenie obowiązującej zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą to organ administracyjny a nie strona zobligowany jest do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) art. 80 k.p.a. przez wydanie decyzji dowolnej poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego przy jednoczesnej jego wybiórczej ocenie, zawłaszcza w zakresie ustalonej deformacji płyt chodnikowych w obrębie części wnioskowanych drzew do usunięcia. Skarżąca wniosła o uchylnie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2017 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 marca 2017 w całości. W ocenie skarżącej analiza zgromadzonego materiału dowodowego, którym dysponowały organy administracji, prowadzi do wniosku, iż zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku w przedmiocie usunięcia wszystkich wnioskowanych drzew. Wskazano, że część z wnioskowanych przez Spółdzielnię drzew do usunięcia – co wyraźnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – skutkuje podniesieniem płyty chodnikowej w ich obrębie, a zatem ma bezpośredni wpływ na mienie strony skarżącej. Stwarza to w konsekwencji również zagrożenie, co najmniej, dla zdrowia osób korzystających z nierównych chodników. Zdaniem strony skarżącej, nie jest jednocześnie możliwe przeprowadzenie remontu chodnika bez usunięcia korzeni drzewa powodujących wybrzuszenie płyty chodnikowej. Z tych też względów, wymienione w w/w decyzjach administracyjnych wartości w zakresie ochrony przyrody nie mogą skutkować pozostawieniem wyżej wskazanego zagrożenia dla okolicznych mieszkańców i mienia Spółdzielni. Powyższe wskazuje również na wydanie przez organ administracji dowolnej decyzji, z naruszeniem art. 80 k.p.a., zwłaszcza w zakresie wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i eksponowania wyłącznie wartości przemawiających za pozostawieniem wnioskowanych drzew do usunięcia. Podobnie należy ocenić wskazywaną przez stronę skarżącą konieczność wycinki drzew z uwagi na ich częściowe posusze. Strona skarżąca ma na uwadze, iż podczas wizji terenowej pracownik UMK nie stwierdził powyższego faktu, jednak wskazać należy, iż wizja ta odbyła się w styczniu 2017 r., co zdaniem strony skarżącej wyklucza jednocześnie możliwość dokonania stosownej weryfikacji w powyższym zakresie. Organ I instancji winien zatem uzupełnić materiał dowodowy poprzez uzupełniające oględziny drzew w okresie wegetacyjnym. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż częściowo obumarłe drzewo stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, zwłaszcza na terenie gęsto zaludnionych terenów osiedli mieszkaniowych. Podkreślono, iż obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej, wyrażony w art. 7 i 77 § 1 i 2 k.p.a. nakłada na organ administracyjny, a nie stronę powinność wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego niezbędnego dla wydania stosownej decyzji. Strona skarżąca nie uznała również za zasadną i wyczerpującą argumentację organów l i II instancji w zakresie pylenia części drzew i ich oddziaływania na okolicznych mieszkańców. W szczególności podniesione w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 marca 2017 r. występowanie alergennych drzew w okolicy czy też na terenie całego miasta, zdaniem strony skarżącej, nie dezaktualizuje zasadności usunięcia drzew z uwagi na ich pylenie w gęsto zabudowanym terenie mieszkalnym. W szczególności organy l i II instancji nie powołały się na jakiekolwiek badania czy naukowe publikacje wskazujące na bezcelowość usunięcia pylących drzew znajdujących się bezpośrednio przy budynkach mieszkalnych przy jednoczesnym wstępowaniu tożsamych gatunkowo drzew w obrębie danego miasta czy dzielnicy. Powyższe, przy braku stosownej inicjatywy dowodowej organu administracji, również wskazuje na wydanie dowolnej decyzji z naruszeniem art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 2 i 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., znak [...], z dnia 16 marca 2017 r., którą odmówiono Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. zezwolenia na usunięcie 18 wskazanych w niej drzew. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 83 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. 2016, poz. 2134 ze zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami, sprawa o zezwolenie na usunięcie drzewa jest rozstrzygana w ramach uznania administracyjnego. Organ administracji winien zatem rozważyć, które z prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć (zezwolenie na usunięcie drzew czy jego odmowa) jest w danym przypadku właściwe. Musi przy tym rozważyć, czy interes właściciela nieruchomości, który domaga się udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew, uzasadnia rezygnację z ochrony przyrody i interesu społecznego, którym z reguły jest zachowanie zadrzewienia. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażane było w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazać tu można dla przykładu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 maja 2010 r. (II SA/Gd 196/10, CBOSA), w którym wskazano, iż wydanie zezwolenia na wycięcie drzew następuje w sytuacji, gdy organ uzna, iż cel ustawy o ochronie przyrody, jakim jest ochrona istniejących zadrzewień, nie sprzeciwia się takiemu zezwoleniu; dokona rozważenia interesu społecznego oraz interesu właściciela nieruchomości składającego wniosek, uznając prymat interesu tego ostatniego. W każdej zatem sprawie organ indywidualnie winien rozważać kolizję interesu społecznego i interesu właściciela nieruchomości. W toku rozpoznawania wniosku o zezwolenie na wycięcie drzewa obowiązkiem organów było dokonanie oceny wartości przyrodniczych wnioskowanych do wycięcia drzew oraz oceny słusznego interesu wnioskodawców, a w razie konieczności – rozważenie także innych okoliczności przemawiających za wyrażeniem lub odmową udzielenia zezwolenia, co mieści się w ramach orzekania w granicach uznania administracyjnego. Organy zobowiązane były do weryfikacji wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności, które jego zdaniem uzasadniają udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew – co z kolei wynika z obowiązującej organy zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. Z powyższego wynika, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, że to do organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa należy ocena czy wskazane we wniosku drzewo zagraża bezpieczeństwu i czy należy je usunąć. Posiadacz nieruchomości nie jest zaś podmiotem uprawnionym do dokonywania tego typu ocen. W przypadku odmowy udzielenia stosownego zezwolenia organ musi w przekonywujący sposób uzasadnić swoją decyzję. Decyzje w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów muszą bowiem wyważać interes wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie zezwolenia oraz interes publiczny przemawiający za zachowaniem jak największej liczby obiektów przyrodniczych. Państwo ma bowiem za zadanie chronienie interesu publicznego, jakim jest zachowanie zasobu roślinnego w postaci drzew i krzewów. Wnioskodawca jako powody usunięcia drzew wskazał zagrożenie dla mienia spółdzielni, wybrzuszenia płytek chodnikowych, zaciemnianie mieszkań, uciążliwe pylenie czy realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Takie więc powody usunięcia drzew były badane przez organy obu instancji w postępowaniu o wydanie zezwolenia. Podczas oględzin, które miały miejsce na nieruchomości, w obecności przedstawicieli skarżącej, w dniu 12 stycznia 2017 r., dokonywanych przez pracownika Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, posiadającego wyższe wykształcenie kierunkowe Akademii Rolniczej z zakresu ogrodnictwa, dysponującego wiedzą merytoryczną dotyczącą dendrologii, popartą wieloletnim doświadczeniem zawodowym – stwierdzono, że dobry stan fitosanitarny drzew oraz ich otoczenia nie dają obecnie podstaw do wydania decyzji zezwalającej na ich usunięcie ze środowiska przyrodniczego. Drzewa nie zamierają oraz nie stwarzają realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, natomiast ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje możliwości usuwania drzew wyłącznie z uwagi na powodowane przez nie zacienianie. Ponadto specjalista uznał, że przedmiotowe drzewa wykazują duże walory przyrodnicze, estetyczne oraz spełniają ważne funkcje w środowisku przyrodniczym, np. zmniejszanie ilości CO2, produkowanie tlenu oraz zmniejszanie zanieczyszczenia powietrza poprzez oczyszczanie z pyłu i kurzu. Podkreślenia wymaga, że zezwolenie na wycinkę zieleni wysokiej jest wyjątkiem od ogólnej zasady, mającej na celu ochronę przyrody i powinno być stosowane bardzo rozważnie, wyłącznie z dobrze uzasadnionych powodów. Ponieważ przeprowadzona wizja terenowa nie potwierdziła powodów, jakie podała wnioskująca spółdzielnia, jak również prowadzone postępowanie nie ujawniło żadnych innych powodów przemawiających za usunięciem przedmiotowych drzew – organy orzekające prawidłowo, w ocenie Sądu, uznały, że z punktu widzenia szeroko rozumianego interesu społecznego oraz troski organów administracyjnych o ochronę wartości przyrodniczych, w tym zieleni miejskiej, wskazane jest zachowanie przedmiotowych drzew w celu utrzymania różnorodności gatunkowej zieleni osiedlowej. Warto również zauważyć, że w K. z powodu zanieczyszczenia powietrza tym bardziej należy ważyć interes społeczny i indywidualny w sytuacji wniosku o usunięcie drzew. Nieprzekonujący jest, w ocenie Sądu, zarzut skarżącej, zgłoszony dopiero w skardze, że oględziny miały miejsce zimą (w styczniu) i dlatego nie można było stwierdzić obsuszania się drzew. Te wątpliwości spółdzielnia powinna ewentualnie zgłosić w dniu oględzin i okoliczność tę wpisać do protokołu jako zastrzeżenie. W tym kontekście trzeba ponownie zauważyć, że oględzin dokonywał pracownik z wykształceniem kierunkowym – dendrolog, z wieloletnim doświadczeniem, który z pewnością okoliczność tę wziął pod uwagę, dokonując oględzin w zimie. W ocenie Sądu, organy obu instancji, na podstawie przeprowadzonych oględzin, prawidłowo ustaliły, że stan zdrowotny drzew jest dobry, nie stanowią one realnego zagrożenia dla ludzi i budynków mieszkalnych (jedynie powodują wybrzuszanie płyt chodnikowych, ale w zakresie umożliwiającym ich bezpieczne użytkowanie). Materiał dowodowy w sprawie zgodnie z art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. został prawidłowo zebrany i oceniony. Organy podjęły wystarczające kroki do wyjaśnienia sprawy i mając na uwadze art. 11 i art. 80 k.p.a. w przekonywujący sposób uzasadniły swoje decyzje. Skarżący miał też zgodnie z art. 10 k.p.a. możliwość uczestniczenia w przeprowadzonych oględzinach i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Nawiązując do zarzutów i twierdzeń skargi dotyczących zasady prawdy obiektywnej i ciężaru dowodzenia, warto też zwrócić uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym w postępowaniach administracyjnych wszczynanych na wniosek i zmierzających do przyznania prawa (w tym dozwolenia) także strona powinna wykazać się aktywnością w wyjaśnianiu relewantnych faktów tudzież prezentować w stosownym czasie argumentację wskazującą na spełnienie przesłanek, od których dane prawo zależy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2005 r., III SK 36/04, LEX nr 602764). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.