II SA/Kr 1226/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala sprzeciw. Wojewoda decyzją z dnia 14 sierpnia 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 9a w związku z art. 124a, art. 124 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121), art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania spółki Firma A S.A. z siedzibą w K. od decyzji Starosty [...] z dnia 12 marca 2018 r. znak [...] – uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 12 marca 2018 r., znak [...], w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2017 r. Firma A S.A. z siedzibą w K. wystąpiła o wydanie: 1) decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 w związku z art. 124a i art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nr [...] w C. , gm. G. poprzez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] W. - M., w tym na podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości około 33 m w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (po 4,5 m od osi linii w każdą stronę) i powierzchni 0,0261 ha; 2) decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zezwalającej na niezwłoczne zajęcie w/w nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności; 3) założenie księgi wieczystej oraz dokonanie w niej wpisu zgodnie z art. 124 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do wniosku zostały załączone następujące dokumenty: wypis i wyrys z ewidencji gruntów dla działki objętej wnioskiem, informacje z C. B. Danych Ksiąg Wieczystych, mapa ze wskazaniem przebiegu linii na nieruchomości, wydruk z Dziennika Urzędowego Województwa Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego 20 sołectw Gminy G., przyjętego Uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z dnia 26 lutego 2015 r. z rysunkiem planu dla sołectwa [...], pełnomocnictwo, wyciąg z dokumentu "Wytyczne programowe na opracowanie dokumentacji technicznej, prawnej i przebudowę linii 110 kV Stomil W. - M. oraz informacja z rejestru przedsiębiorców KRS o spółce Firma A S.A. We wniosku inwestor wskazał, że działka nr [...] w C. stanowi nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Twierdzenie takie oparto na różnicach w treści ksiąg wieczystych [...] i [...] oraz danych zawartych w operacie ewidencji gruntów. Starosta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, decyzją z dnia 12 marca 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 124 ust. 1, 1a i 2, art. 124a w związku z art. 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121), oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie C., gm. G., powiat miechowski, Wojewoda składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 1,6131 ha, która zgodnie z ewidencją gruntów stanowi własność G. A. s. W. i N., a która według stanu wieczystoksięgowego objęta jest księgami wieczystymi [...] (reszta działki 3/C o pow. 0,7619 ha – własność: G. A. s. W. i N.) i [...] (działka nr [...] o pow. 0,8400 ha - własność: A. K. s. W. i M. oraz G. A. s. W. i N. po [...] części) poprzez udzielenie spółce Firma A S.A. z siedzibą w K. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na w/w nieruchomości napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Stomil W. - M. poprzez podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości ok. 33 m w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (po 2 x 4,5m od osi linii w każdą stronę) i powierzchni 0,0261 ha oraz wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie w/w nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził w szczególności, że można ustalić pełne grono osób, które są współwłaścicielami działki ewidencyjnej nr [...] w C. i że są to osoby wymienione w działach II ksiąg wieczystych [...] i [...] Dlatego też, pomimo że działka ewidencyjna nr [...] obarczona jest błędem polegającym na niespójności jej oznaczenia w księgach wieczystych i w ewidencji gruntów, nie może zostać uznana za nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym i ewentualne ograniczenie sposobu korzystania z niej powinno nastąpić w oparciu o przepisy art. 124 ust. 1 i 3, a więc dopiero po przeprowadzeniu rokowań z właścicielami nieruchomości w przypadku, gdyby te rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że inwestor nie prowadził dotychczas takich rokowań. W ocenie organu I instancji pozostałe przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. są spełnione, ponieważ planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. i jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego gminy G., zatwierdzonym Uchwałą Nr V/24/15 Rady Gminy w Gołczy z dnia 26 lutego 2015 roku (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2015 roku poz. 2428). Pismem z dnia 29 marca 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] złożyła spółka Firma A S.A z siedzibą w K.. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj. naruszenie art. 7,77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, poprzez przyjęcie, iż istniejący stan prawny w postaci niezgodności pomiędzy zapisem zawartym w ewidencji gruntów dot. działki [...] obręb C., gmina G. a zapisem w księgach wieczystych KW nr [...] i [...] nie należy traktować jako nieuregulowany stan prawny według art. 113 ust 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 113 ust 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że działka nr [...] obręb C., gmina G. posiada uregulowany stan prawny, i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych – a także, w konsekwencji, naruszenie art. 24 ust. 1, 1a i 2 oraz art. 124a w zw. z art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wynikające z brzmienia tych przepisów, to znaczy nie zachodzą przesłanki warunkujące wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - działki nr [...] obręb C., gmina G. i zaopatrzenia jej w rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji zezwalającej wnioskodawcy na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...] obręb C., gmina G. w celu założenia i przeprowadzenia na ww. nieruchomości napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] W. - M. poprzez podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości ok. 33 m w pasie technologicznym linii o szerokości 9 m (po 2 x 4,5 m od osi linii w każą stronę) i powierzchni 0,0261 ha oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Na skutek odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 14 sierpnia 2018 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił treść norm z niego wynikających, w tym przesłanki warunkujące możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie zgody na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości. Następnie Wojewoda wskazał, że – wbrew wskazaniom zawartym w poprzedniej decyzji kasacyjnej, dotyczącym prowadzenia postępowania zgodnie z art. 8 i 9 k.p.a. – organ I instancji nie wyjaśnił wnioskodawcy, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym, bowiem w oparciu o inne dokumenty możliwe jest ustalenie osób, którym przysługują prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Organ nie wezwał również spółki Firma A S.A., aby przeprowadzono wymagane regulacją art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania ze współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. "Rygoryzm" organu I instancji w interpretacji wniosku inwestora doprowadził w efekcie do naruszenia wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek organ nie jest uprawniony do dowolnej interpretacji wniosku ani do jego "korygowania" wobec intencji strony, to jednak jego obowiązkiem jest ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy adekwatnie dla jej rozstrzygnięcia, przy dochowaniu obowiązku należytego wyjaśnienia stronie przesłanek podejmowanego rozstrzygnięcia. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby strona należycie poinformowana o wszystkich aspektach sprawy, mogła zmodyfikować bądź doprecyzować i uzupełnić złożony wniosek. Tymczasem organ I instancji w swym rozstrzygnięciu skupił się w zasadzie na weryfikacji twierdzeń strony co do tego czy przedmiotowa nieruchomość odpowiada definicji określonej w art. 113 ust. 6 u.g.n., a nie na ustaleniu spełnienia przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z niej. W rozważaniach organu I instancji brak choćby analizy tego, czy stwierdzona rozbieżność w ewidencji gruntów uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zgodnie z wolą strony, czy stanowi przeszkodę do kontynuowania przedmiotowego postępowania czy też uniemożliwia rozstrzygnięcia sprawy w ogóle. W szczególności organ I instancji nie wyjaśnił, czy jego zdaniem rozbieżność pomiędzy oznaczeniem ewidencyjnym (samo bowiem wskazanie w ewidencji osoby właściciela w żaden sposób nie wiąże organu co do stanu prawnego) przedmiotowej nieruchomości a zapisami w księgach wieczystych uniemożliwia in abstracto wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z takiej nieruchomości. Organ I instancji nie odniósł się w efekcie także do drugiej ze wskazanych na wstępie przesłanek wydania decyzji, tj. przeprowadzenia rokowań pomiędzy inwestorem i współwłaścicielami nieruchomości. Organ odwoławczy dodał, że "regulacja stanu geodezyjnego" działki nr [...] powstałej z połączenia dawnej działki nr [...] o pow. 0,8400 ha (zapisanej w księdze wieczystej [...]) i reszty działki nr [...]/C o pow. 0,7619 ha (zapisanej w księdze wieczystej nr [...]), tak aby doprowadzić do zgodności ze stanem faktycznym i prawnym, należy do ustawowych zadań Starosty [...], a zatem nic nie stoi na przeszkodzie, aby stosowne działanie w tym zakresie zostały podjęte przez organ z urzędu. W tym stanie rzeczy – zdaniem organu odwoławczego – należało uchylić zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 12 marca 2018 r., znak [...], w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, w szczególności wyjaśnienia wnioskującej spółce [...] S.A., iż w ww. okolicznościach nie można twierdzić, aby działka nr [...] obręb C., gmina G. stanowiła nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym oraz wezwania do przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Wojewoda zaznaczył też, że nieprawidłowym było podejmowanie w zaskarżonej decyzji dwóch całkowicie odrębnych materialnie rozstrzygnięć administracyjnych – w oparciu o odrębne normy prawne, tj. art. 124 ust. 1 oraz art. 124 ust. 1a u.g.n. Kwestia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowi przedmiot odrębnej decyzji, zaś prejudykatem dla tego rodzaju rozstrzygnięcia stanowi właśnie kwestia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r. spółka Firma A S.A z siedzibą w K. złożyła sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 124 w zw. z art. 124a i 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez mylne przyjęcie, iż w dotychczasowym postępowaniu nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania w zakresie wypełnienia przez skarżącego przesłanek zawartych w tych przepisach; b) art. 124a i 113 ust. 6 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dn. 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość objęta postępowaniem ma uregulowany stan prawny; 2) przepisów prawa procesowego, to jest: a) art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż w dotychczasowym postępowaniu nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania w tym nie zebrano wystarczających dowodów, które umożliwiłby wydanie decyzji merytorycznej w sprawie; b) art. 6, art. 12 ust. 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie art. 1 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w sytuacji gdy organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa; c) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niesłuszne zastosowanie i uchylenie ww. decyzji organu I instancji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania przez ten organ, gdy zebrany materiał dowodowy zezwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji przez Wojewodę tj. na zasadzie art. 64c § 5 p.p.s.a. i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 14 sierpnia 2018 r., sygn. akt. [...] oraz zobowiązanie Organu do wydania decyzji (w możliwie jak najszybszym terminie) zgodnie z wnioskiem Skarżącego (Wnioskodawcy) z dnia 18 stycznia 2017 r. (w aktach sprawy). W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wskazała w szczególności, że na obecnym etapie postępowania pozostało tylko w oparciu o zebrane dowody rozstrzygnąć decyzją czy w niniejszej sprawie zaistniał stan nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości, to jest czy zaistniała główna z przesłanek do wydania decyzji w oparciu o art. 124 w zw. z art. 124a i art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej, do oceny stanu prawnego nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem zastosowanie będą miały nie tylko przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale i również przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece, które organy I i II instancji, w związku z treścią art. 6 k.p.a. w niniejszej sprawie zobligowane były zastosować z urzędu. Stosownie do przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece, by móc ocenić stan prawny nieruchomości, to dla nieruchomości co do zasady powinna być prowadzona jedna księga wieczysta, z której wynikałoby, kto jest właścicielem nieruchomości (a jeżeli jest kilku właścicieli, by móc ocenić wielkość udziału w współwłasności do nieruchomości, ograniczenia związane z nieruchomością, etc). Sam fakt, iż dla nieruchomości są prowadzone dwie księgi wieczyste, nie przesądza "od razu", iż w sprawie mamy już nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym. Natomiast gdy rozbieżności we wpisach zawartych w księgach wieczystych, w tym ewidencji gruntów nie korespondują ze sobą jak w opisywanej sprawie, na chwilę obecną nie sposób ustalić stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Skarżący jest szczególnym przedsiębiorcą tzw. operatorem dystrybucyjnym i zgodnie z ustawą Prawo energetyczne do obowiązków ustawowych spółki należy utrzymywanie, budowa urządzeń do dystrybucji energii tj. przedsięwzięć zaliczanych z mocy ustawy do inwestycji celu publicznego (vide: art. 6 pkt 2 u.o.g.n.). Skarżący nie posiada trybu by niejako przymusić "właścicieli" nieruchomości, następców prawnych do uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Zgodnie z ratio legis art.124a u.o.g.n. właśnie w takich sytuacjach, w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego ustawodawca przewidział, że inwestor może skorzystać z trybu, o którym mowa w przywołanym powyżej przepisie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. by nie blokować realizacji inwestycji, która de facto służy zaspokojeniu społeczności lokalnej poprzez zaopatrzenie regionu w energię elektryczną. W niniejszej sprawie nie godzi się przyjąć tylko i wyłącznie wykładni gramatycznej art. 113 ust. 6 u.o.g.n. Istotą bowiem omawianego przepisu jest fakt, czy w danej sprawie możliwym jest ustalenie praw rzeczowych do nieruchomości, w tym czy możliwym jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości na podstawie innych dokumentów. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów ewidentnie wynika, że mamy do czynienia z nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w związku z treścią art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. 2. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła zmiany w p.p.s.a. W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "k.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). 3. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Jednak nie jest tak do końca. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Co do zasady od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej. 4. Materialnoprawne aspekty kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej nie ograniczają się jednak do opisanej w pkt 3 wykładni normy konkretyzowanej. W przypadku gdy norma ta ma rozbudowaną hipotezę ocena co do potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego może być bowiem pochodną niejako częściowej subsumpcji pod nią ustalonych już faktów. Podejmując decyzję kasacyjną organ wyników wspomnianej subsumpcji nie przekształca wprawdzie w merytoryczne rozstrzygnięcie, ale bynajmniej nie oznacza to, że jej nie dokonuje. Częstokroć leży ona u podstaw decyzji kasacyjnej, przy czym jej przebieg i wynik jest ujawniany tylko w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Decyzja ta jest wtedy poprzedzona nie tylko odkodowaniem normy materialnej (wykładnią), ale także jej fragmentarycznym zastosowaniem w danej sprawie. Jest rzeczą oczywistą, że chcąc dokonać pełnej kontroli takiej decyzji kasacyjnej, trzeba by ocenić, czy to zastosowanie normy materialnej było prawidłowe, czy też nie. 5. Konstrukcja sprzeciwu implikuje jednak daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik dotyczy (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. 6. W niniejszym przypadku materialnoprawnym punktem odniesienia są normy wynikające z art. 124 i 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej "u.g.n."), które w części hipotetycznej odwołują się do zdefiniowanego w art. 113 ust. 6 u.g.n. pojęcia "nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym". Ocena, czy dana działka odpowiada temu pojęciu, czy też nie – jest oceną materialnoprawną, a do jej sformułowania prowadzi owa częściowa subsumpcja stanu faktycznego pod hipotezę normy materialnej. Organy obu instancji uznały, że nieruchomość objęta postępowaniem nie ma statusu "nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym", przy czym organ I instancji przyjął, iż ta konstatacja – w zestawieniu z treścią wniosku – niejako sama przez się implikuje decyzję odmowną, natomiast organ odwoławczy, bacząc na art. 8 i 9 k.p.a., wskazał na potrzebę poczynienia stosownych ustaleń, przy ewentualnym współdziałaniu strony, i rozważenia możliwości rozstrzygnięcia sprawy z zgodnie z interesem wnioskodawcy z uwzględnieniem ogółu uwarunkowań wynikających z art. 124 u.g.n. 7. Zważywszy na materialnoprawny charakter oceny co do statusu przedmiotowej nieruchomości jako "nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym" (zob. wyżej pkt 6) oraz uwarunkowania postępowania wywołanego sprzeciwem (zob. wyżej pkt 5) – Sąd nie jest władny oceny tej weryfikować. Kluczowe staje się natomiast pytanie, czy w konsekwencji jej przyjęcia przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione. Odpowiedź na to pytanie jest niewątpliwie pozytywna, bo można stwierdzić naruszenie przepisów postępowania (w szczególności art. 7 i 77 § 1, a także art. 8 i 9 k.p.a.) i niewyjaśnienie zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – w ten zakres wchodzi ogół okoliczności, które determinują ewentualne pozytywne rozstrzygnięcie, przy założeniu, że idzie o nieruchomość niebędącą "nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym". To zaś implikuje konieczność oddalenia sprzeciwu. 8. W sprzeciwie skarżąca wprawdzie powołała się również na art. 138 § 2 k.p.a., ale na plan pierwszy wysunięte zostały przepisy prawa materialnego. Tak naprawdę skarżąca zdaje się kwestionować przede wszystkim przyjętą przez organ ocenę, że przedmiotowa nieruchomość nie jest "nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym". Z przyczyn wyżej omówionych zarzut ten nie mógł prowadzić do uwzględnienia sprzeciwu. W ocenie Sądu, art. 138 § 2 k.p.a. nie został naruszony, a w każdym razie nie został naruszony w sposób, który Sąd mógłby stwierdzić bez uwikłania się w niedopuszczalną – w warunkach postępowania wywołanego sprzeciwem – ocenę materialnoprawnych aspektów sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.