II SA/Kr 1227/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA: Ewa Rynczak AWSA: Janusz Kasprzycki Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi H. D. i K. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala W dniu [...] 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, wydał decyzję nakazującą właścicielowi nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] - [...] opróżnienie całości budynku grożącego zawaleniem, znajdującego się w Z. przy ul. [...]. K. L. w dniu [...] 2004 r. wniósł odwołanie od tej decyzji. Odwołanie to, postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r., zostało przekazane Inspektorowi Powiatowemu do rozpoznania jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W uzasadnieniu postanowienia o przekazaniu wskazano, że K. L. nie brał udziału w postępowaniu. Wniesienie odwołania od decyzji przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją jest możliwe, ale w terminie przysługującym stronom, którym decyzję doręczono. W przedmiotowej sprawie w/w decyzję doręczono stronom biorącym udział w postępowaniu odpowiednio [...] 2004 r. oraz [...] 2004 r. K. L., który nie był stroną postępowania, mógł wnieść odwołanie do [...] 2004 r. Wobec niewniesienia odwołania przez strony, z tym dniem decyzja stała się ostateczna. W piśmie z dnia [...] 2005 r. skierowanym do "H. i K. L." Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przedstawił przebieg powyżej opisanych czynności, przytoczył zapisy uzasadnienia postanowienia o przekazaniu z dnia [...] 2004 r. i stwierdził, że K. L. nie jest stroną postępowania w sprawie prowadzonej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, bo nie przysługuje mu interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Decyzje podejmowane na podstawie art. 68 pkt 1 i 3 ustawy z 1994r. - Prawo budowlane polegają na nałożeniu na określone w nim podmioty konkretnych obowiązków. Adresatami tych obowiązków są wyłącznie właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych, a treścią obowiązków - opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania oraz zapewnienie lokali zamiennych lub mieszkań zastępczych. Dyspozycja art. 68 wskazuje zdaniem organu, iż decyzje podejmowane na jego podstawie nie dotyczą obowiązków prawnych najemców lokali. H. D. i K, L. wnieśli odwołanie od opisanego pisma z dnia [...] 2005 r., traktując to pismo jak decyzję administracyjną. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, oraz naruszenie art. 68 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że pismo z dnia [...] 2005 r. i zawarte w nim ustalenia zostały poczynione przez organ w trakcie postępowania toczącego się w związku ze wznowieniem postępowania zakończonego decyzją ostateczną Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] 2004 r. , a mimo to organ nie zastosował się do przepisów art. art. 151, 145, 145a, 146 k.p.a. Pismo z dnia [...] 2005 r. zawiera co prawda uzasadnienie, w którym organ podaje podstawę swojego rozstrzygnięcia, to jednak pomija bezwzględne składniki decyzji wymienione w art. 107 k.p.a., a przede wszystkim nie oznacza nazwy dla swojego rozstrzygnięcia oraz nie poucza o środkach zaskarżenia. Odwołujący podnieśli, że wbrew ustaleniom zawartym w piśmie-decyzji, są oni, jako najemcy lokalu, stronami przedmiotowego postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., ponieważ zawarty w decyzji nakaz opróżnienia lokalu dotyka ich żywotnych interesów. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] 2005 r. wskazując, że pismo to nie jest decyzją administracyjną. Organ wyjaśnił, że na mocy art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Pismo PINB w Z. z dnia [...] 2005 r. nie rozstrzyga co do wniosku K. L., lecz informuje H. D. i K. L., iż nie posiadają oni przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Pismo nie zawiera rozstrzygnięcia, zatem nie posiada elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako aktu administracyjnego. WINB stwierdził również, iż PINB winien był zastosować przepis art. 149 k.p.a. i w zależności od zaistniałej w sprawie sytuacji wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, bądź też stwierdzając, iż nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wznowienie postępowania wydać na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzje o odmowie wznowienia postępowania. Na powyższe postanowienie wspólną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. złożyli K. L. i H. D. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania. Ponadto wskazali, że w sprawie, która dotyczy ich życiowych interesów jako najemców lokalu położonego w Z. przy ul.[...], od samego początku nie były uwzględniane ich prawa jako strony postępowania. Z powodu zaś nie doręczenia im decyzji nakazującej opróżnienie lokalu pozbawiono ich możliwości wniesienia od niej odwołania w terminie. Następnie pomimo potraktowania odwołania jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zignorował w oczywisty sposób wytyczne organu wyższej instancji i rozstrzygnął sprawę jednie w drodze zwykłego pisma. Złożenie od w/w pisma odwołanie jest zdaniem skarżących skuteczne ponieważ nie można ich obciążać skutkami sprzecznych z prawem zachowań organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. W doktrynie przyjmuje się, że pismo organu zawierające wszystkie konieczne elementy wymieniane w art. 107 kpa, jest w istocie decyzją administracyjną, choćby nazwa taka pismu nie została nadana. Skarżący, wnosząc odwołanie od pisma z dnia [...] 2005 r., do tego właśnie poglądu nawiązali. Uznali przy tym, że rozstrzygnięciem organu jest wyrażone w piśmie stanowisko co do braku ich interesu prawnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wydaną w oparciu o przepis art. 68 Prawa budowlanego. Prawdą jest, że organ w omawianym piśmie wyraźnie wyartykułował i uzasadnił swoje stanowisko w kwestii kręgu uczestników postępowania prowadzonego w oparciu o wskazany przepis Prawa budowlanego. Nie zawsze jednak samo sformułowanie poglądu w określonej kwestii prawnej jest jednoznaczne z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Ani przepisy kpa, ani przepisy Prawa budowlanego nie przewidują zakończenia postępowania administracyjnego decyzją stwierdzającą "brak interesu prawnego". Stwierdzenie braku takiego interesu nie jest więc samo w sobie rozstrzygnięciem, a może jedynie stanowić jego przesłankę. Dopóki więc ustalenie organu o braku interesu nie zostało uczynione podstawą stosownego orzeczenia, dopóty polemika z tym ustaleniem nie może przybierać formy odwołania. Skoro organ w związku z przyjętym poglądem nie rozstrzygnął sprawy, to nie może być mowy o wydanej decyzji administracyjnej. Kwestią zupełnie odrębną jest ocena tak podejmowanych czynności z punktu widzenia sprawności postępowania administracyjnego. Opieszałość organu w wydaniu decyzji pozostaje bez związku z charakterem i istotą podjętej w formie pisma czynności. Domaganie się zaś zakończenia postępowania właściwym rodzajem aktu jest uprawnieniem strony, realizowanym przy użyciu innych niż odwołanie środków. Ostatecznie stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem: wobec braku decyzji, złożone odwołanie należało uznać za niedopuszczalne. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.