II SA/Kr 1228/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak ( spr.) Sędziowie WSA Grażyna Firek AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi M. K. – P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /jednolity tekst Dz.U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 z późniejszymi zmianami/ oraz art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /jednolity tekst Dz.U Nr 98 z 2000 r. poz. 1071/ umorzył postępowanie administracyjne w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń parteru budynku zlokalizowanego w O. przy ulicy K. nr ew. gr. [...] ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu podniesiono, iż wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt: II SA/Kr 2843/00 Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2000 r., numer [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2000 r., znak [...] w sprawie nakazania zaprzestania użytkowania przez D. K. pomieszczeń mieszczących się w parterze budynku położonego przy ulicy K.. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie należy ustalić przeznaczenie obiektu, a następnie rozważyć czy obecne użytkowanie jest zmianą sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 2 Prawa Budowlanego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że sama zmiana branży sklepu nie jest zmianą sposobu użytkowania obiektu, o ile nie zachodzą przesłanki z art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa Budowlanego. Następnie stwierdzono, iż rozpoznając ponownie sprawę zgodnie z wytycznymi Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność przeznaczenia przedmiotowego lokalu. W tym celu dopuszczono dowód z zeznań świadków: M. K., D. W., T. N. oraz przeprowadzono dowód z dokumentów tj. przesłanego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w O. operatu szacunkowego budynku przy ulicy K., akt sprawy Urzędu Rejonowego, numer [...] w sprawie remontu budynku usługowo-mieszkalnego oraz operatu szacunkowego składników budowlanych zlokalizowanych na działce położonej przy ulicy K. załączonego przez M. K. – P.. Na podstawie powyższych dowodów organ ustalił, iż lokal, w którym D. K. prowadzi sklep spożywczy był w przeszłości wykorzystywany jako lokal handlowy. Poprzedni właściciel pan S. R. prowadził w tym lokalu sklep AGD oraz sklep spożywczy. Fakt ten znajduje potwierdzenie również w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego w postępowaniu egzekucyjnym. W punkcie 4 ww. operatu biegły stwierdził, iż "istniejący na działce budynek jest wykorzystywany na działalność handlową (sklep sprzętu AGD)". Podkreślono, że o użytkowaniu przedmiotowego lokalu na cele handlowe świadczyć może również treść pisma uczestniczki M. K. –P. z dnia [...] grudnia 1996 r. w którym pisze ona, że w ww. lokalu "był czas na sprzedaż art. spożywczych oraz czas na sprzedaż wyposażenia sklepów". Organ stwierdził, iż podane przez świadków fakty nie zastały zakwestionowane przez strony postępowania. Wprawdzie E. P. pełnomocnik strony skarżącej okazywał świadkom metalową tablicę o treści "Warsztat ślusarsko-mechaniczny. Usługi dla ludności. O. ulica K.. R. S. ", jednak żaden ze świadków nie potwierdził prowadzenia w tym lokalu takiej działalności. W tej sytuacji, wobec ustalenia w postępowaniu dowodowym, iż przedmiotowy lokal przed jego objęciem przez D. K. był użytkowany jako handlowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z wytycznymi Sądu, rozważył, czy obecne użytkowanie jest zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 2 Prawa Budowlanego, zgodnie z którym, przez zmianę sposobu użytkowania należy rozumieć w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkości lub układu obciążeń. Oceniając opisany wyżej stan faktyczny pod względem jego zgodności z powołanymi przepisami prawa budowlanego, organ stwierdził, że obecne użytkowanie przedmiotowego lokalu nie stanowi zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego. Przedmiotowy lokal był i nadal jest wykorzystywany na cele handlowe. Wobec ustalenia, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu zlokalizowanego w parterze budynku położonego w O. przy ulicy K. i przedmiotowy lokal jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Ponadto organ stwierdził, iż obecna właścicielka przeprowadziła w tym lokalu remont bieżący niewymagający pozwolenia na budowę ani zgłoszenia na podstawie art. 30 prawa budowlanego, co znajduje potwierdzenie w protokołach z dnia [...] czerwca 1996 r. i [...] października 1996 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K. – P., zarzucając rozminięcie się z zaleceniami NSA zawartymi w wyroku z dnia 27 kwietnia 2001 r. w postępowaniu dowodowym, które - jej zdaniem - zostało przeprowadzone tendencyjnie. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie organu l instancji zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem WINB w sprawie legalności sklepu spożywczego w budynku przy ul. K. w O.. W ramach przeprowadzonego postępowania organ w dniu [...] sierpnia 2000 r. dokonał oględzin posesji przy ul. K. nr [...] w O., zgromadził materiał dowodowy w postaci licznych pism i notatek służbowych, a następnie wydał w sprawie następujące rozstrzygnięcia: - postanowienie z dnia [...] marca 1999 r., na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane, wstrzymujące użytkowanie pomieszczeń mieszkalnych w parterze budynku. W wyniku postępowania zażaleniowego organ odwoławczy w dniu [...] sierpnia 1999 r. wydał postanowienie umarzające postępowanie zażaleniowe. - decyzję z dnia [...] maja 1999 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, ustawy Prawo budowlane nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie - pomieszczeń w parterze ww. budynku. W wyniku postępowania odwoławczego WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W wyniku zaskarżenia niniejszej decyzji do NSA w dniu 27 kwietnia 2001 r. zapadł wyrok oddalający skargę. - decyzję z dnia [...] września 2000 r. na podstawie art. 66 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakazującą zaprzestać użytkowania pomieszczeń mieszczących się w parterze ww. budynku jako sklepu z artykułami ogólnospożywczymi. W wyniku postępowania odwoławczego WINB w dniu 19 października 2000 r. utrzymał w mocy skarżoną decyzję. W dniu 27 kwietnia 2001 r. NSA wydał wyrok, sygn. akt: II SA/Kr 2843/00, w którym uchylił skarżoną decyzję WINB i decyzję organu l instancji. Po ww. wyroku organ l instancji rozszerzył materiał dowodowy o przesłuchania świadków w celu ustalenia czy w miejscu przedmiotowego lokalu sklepu spożywczego były pomieszczenia mieszkalne, czy też pomieszczenia handlu mieszczące sklep o podobnym lub innym profilu sprzedaży. W wyniku ustaleń, że w przeszłości w miejscu obecnego sklepu spożywczego były pomieszczenia handlowe, PINB w O. wydał decyzję, którą umorzył postępowanie administracyjne w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń parteru budynku zlokalizowanego w O. przy ul. K.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, iż po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu l instancji i wydanej decyzji dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i uznał, że organ ten uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. W toku postępowania administracyjnego organ l instancji zapewnił gwarancje procesowe dla wszystkich stron postępowania, gdyż brały udział w postępowaniu i były powiadomione zgodnie z art. 10 kpa przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, PINB wydał skarżoną decyzje prawidłowo. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ l instancji słusznie wezwał strony do stawienia się w siedzibie tamt. Inspektoratu dla ustalenia, jaką funkcję pełnił budynek przy ul. K. w O. i czy sklep spożywczy w parterze przedmiotowego budynku od 1995 r., czyli od daty nabycia nieruchomości przez D. K., zmienił poprzedni sposób użytkowania. Nadmieniono, że Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza przesłuchanie stron, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 kpa). Z ustnego przesłuchania stron organ l instancji sporządził protokoły zgodnie z art. 67 kpa (k. 50, 51 i 52 akt organu l instancji). W ocenie organu odwoławczego zaistniały przesłanki wymienione w art. 86 kpa. Z treści przesłuchań stron wynika, iż w obecnych lokalach parteru budynku przy ul. K. w O., gdzie obecnie funkcjonuje sklep spożywczy, istniał lokal handlowy, co znajduje potwierdzenie w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego w postępowaniu egzekucyjnym (k. 55 akt organu l instancji). Również dostarczony przez stronę skarżącą operat szacunkowy sporządzony w czerwcu 1991 r. celem wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z zamiarem jej sprzedaży (pkt 2 opisu technicznego budynku) wskazuje, iż "Budynek o początkowym stadium po jego wybudowaniu i w okresie okupacji pełnił funkcję budynku mieszkalnego (...) w latach sześćdziesiątych budynek został częściowo zmodernizowany i przystosowany na stolarnię (...), czemu służył do końca lat 70-tych. Na przestrzeni lat 80-tych do chwili obecnej budynek ten nie był zamieszkany jako niszczejący pustostan". Powyższe ustalenia, zdaniem organu, jednoznacznie wskazują, iż w znajdujące się w parterze budynku przy ul. K. lokale nie były lokalami mieszkalnymi, lecz miały charakter użyteczności publicznej poprzez prowadzenie usług stolarskich (wytwarzanie i sprzedaż wyrobów z drewna) czy też sklepów dla ludności (sprzedaż sprzętu AGD, sprzedaż produktów spożywczych). Zatem nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu, który pełnił funkcję usługową dla ludności przed 1995 r., a więc przed datą nabycia posesji przez D. K.. Powyższe stanowi o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, a zatem zgodnie z art. 105 § 1 kpa prawidłowo wydał skarżoną decyzję. W sprawie uwag zawartych w odwołaniu organ odwoławczy nadmienił, że podnoszone kwestie nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ l instancji przeprowadził zgodnie z kpa przesłuchania świadków, a wszystkie strony postępowania miały możliwość brania udziału w każdym stadium postępowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca podtrzymała zarzuty zgłoszone w odwołaniu. Podniosła ponadto, że z przeprowadzonego dowodu w formie przesłuchania świadków, nie będącego w jej ocenie dowodem, który polecił przeprowadzić NSA, zaś jest ostatecznością w wyniku braku jakichkolwiek innych dowodów, "nie wynika dokładnie nic". Zarzuciła, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na treść art. 105 § 1 kpa, zgodnie, z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, stwierdził, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu znajdującego się na parterze budynku przy ul. K. w O. na działce nr ewid. gr. [...]. Wskazany lokal użytkowany jest obecnie jako sklep z artykułami ogólno spożywczymi. Stosując się do zaleceń zawartych w wyroku NSA, sygn. akt. II SA/Kr 2843/00, organ nadzoru budowlanego l instancji ustalił w oparciu o zeznania świadków oraz dokumenty (operat szacunkowy budynku przy ul. K., przesłany przez Komornika Sądu Rejonowego w O., akta sprawy prowadzonej przez Urząd Rejonowy w O., znak: [...] w sprawie remontu budynku usługowo-mieszkalnego oraz operat szacunkowy składników budowlanych zlokalizowanych na działce położonej przy ul. K. w O., a przedłożony przez M. K. –P.), że przedmiotowy lokal jeszcze przed jego objęciem przez D. K. był użytkowany jako handlowy. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało bowiem, że w parterze przedmiotowego budynku lokale nie były lokalami mieszkalnymi lecz miały charakter lokali użyteczności publicznej poprzez prowadzenie usług stolarskich (wytwarzanie i sprzedaż artykułów z drewna) oraz sklepów dla ludności (sprzedaż sprzętu AGD, sprzedaż produktów spożywczych). Nie nastąpiła więc zmiana sposobu użytkowania wskazanego lokalu, który pełnił już funkcję użytkową dla ludności przed 1995 r. Mając na uwadze powyższe organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie w dniu [...] maja 2003 r., a więc zgodnie z cytowanym przepisem ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono naruszenia przepisów prawnych, a zatem skarga jako niezasadna nie została uwzględniona. Organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie, ustalając na podstawie zebranych dowodów stan faktyczny sprawy. Poczynione ustalenia obligowały organy nadzoru budowlanego do wydania zaskarżonej decyzji. Wobec ustalenia, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu zlokalizowanego w parterze budynku położonego w O. przy ulicy K. i przedmiotowy lokal jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Co do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia procedury administracyjnej, podnieść należy, iż nie jest on zasadny. Organ l instancji ponownie rozpoznając sprawę wziął pod uwagę zalecenia zawarte w wyroku z dnia 27 kwietnia 2001 r., zgodnie, z którymi należało ustalić, jakie było przeznaczenie obiektu budowlanego, a następnie rozważyć czy obecne użytkowanie jest zmianą sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego. Organ uwzględnił również pogląd zaprezentowany przez Sąd, że sama zmiana branży sklepy (o ile nie zachodzą przesłanki z art. 71 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r.) nie jest zmianą sposobu użytkowania obiektu. Analiza znajdującego się w aktach materiału dowodowego wskazuje, iż nie jest zasadnym zarzut skarżącej, iż z zeznań świadków wynika jedynie obecne prowadzenie sklepu spożywczego przez D. K.. Świadkowie bowiem zeznali, iż w pomieszczeniach obecnego sklepu spożywczego był sklep ogólnospożywczy, a później sklep sprzętu AGD, prowadzony przez poprzedniego właściciela budynku, S. R. (k. 50-52, 86 akt organu l instancji). Świadek – D. W. - zeznał, iż w przedmiotowym budynku był prowadzony przez S. R. warsztat ślusarsko-mechaniczny, ale później pan R. prowadził sklep spożywczy w przedmiotowym -lokalu. Fakt użytkowania spornych lokali wynika również, jak prawidłowo ustaliły orzekające w sprawie organy, ze zgromadzonych w aktach dokumentów. l tak z operatu szacunkowego składników budowlanych zlokalizowanych na działce Nr [...] położonej przy ul. K. w O., sporządzonego w czerwcu 1991 r. przez rzeczoznawcę budowlanego z listy Wojewody K., a przedłożonego przez M. K. – P. (k. 62 akt) wynika, iż w latach 60-tych budynek został przystosowany na stolarnię, czemu służył do końca lat 70-tych, a z opisu stanu technicznego wynika, iż "budynek kwalifikuje się do remontu kapitalnego, a po jego przeprowadzeniu, przy zachowaniu funkcji niemieszkalnej, do prowadzenia działalności gospodarczej". Podkreślić należy, iż w materiałach wykorzystanych do opracowania ww. operatu rzeczoznawca wykorzystał informacje uzyskane od właściciela nieruchomości, tj. skarżącej. Z kolei z opisu technicznego zawartego w operacie szacunkowym budynku przy ul. K., przesłanego przez Komornika Sądu Rejonowego w O. wynika, iż budynek jest wykorzystywany na działalność handlową (sklep sprzętu AGD). Ponadto stwierdzić należy, iż również stanowisko samej skarżącej ulegało zmianie. Po pierwsze, we wspomnianym wyżej operacie, sporządzonym na jej zlecenie, w celu sprzedania przedmiotowego budynku, stwierdzone zostało, iż po remoncie, przy zachowaniu funkcji niemieszkalnej, kwalifikuje się on do prowadzenia działalności gospodarczej. Następnie w piśmie z dnia [...] października 1996 r. (k. 1-2 akt administracyjnych) stwierdziła, iż zna dobrze budynek, gdyż do 1991 r. był jej własnością. "Budynek ten w 1991 r. w ww. stanie z czynnymi dwoma garażami, w którym poprzedni właściciel miał warsztat ślusarski został mu sprzedany, w czasie późniejszym miał tam magazyn, prowadząc handel obwoźny". Dalej skarżąca napisała, iż słyszała tylko, że S. R. "podnajął magazyny na magazyn sprzętu AGD". W kolejnych natomiast pismach twierdziła, iż przeznaczeniem przedmiotowych lokali było przeznaczenie mieszkalne. Twierdzenia skarżącej, iż w przedmiotowym budynku nie był wcześniej prowadzony sklep przez poprzedniego właściciela są sprzeczne z dowodami zebranymi w sprawie. Odnosząc się natomiast do oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie, iż cały budynek jest niezdatny do użytkowania, a nielegalnie używa się jednego lokalu na sklep, przez co została pominięta procedura uzyskania pozwolenia na budowę,, w trakcie której uwzględniono by interesy osób trzecich, tj. fakt iż dojazd, dojście i media do przedmiotowego budynku biegną przez działkę skarżącej, podnieść należy, iż przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest zaskarżona decyzja, która została wydana w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania. Wobec powyższego, uznano skargę za niezasadną i orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1271 z. późn. zmianami).