II SA/Kr 123/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann ( spr. ) Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2004r. sprawy ze skargi B. G. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] 2003r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionego zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącej B. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 123/04 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Gminy Biskupice z dnia 27 grudnia 2001 r. Nr XXXXII (prawidłowo LXII)/210/2001 przystąpiono do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obszarów Gminy Biskupice w miejscowościach Biskupice, Bodzanów, Jawczyce, Łazany Przebieczany, Sławkowice, Sułów, Szczygłów, Tomaszkowice, Trąbki i Zabłocie. Projekty tych planów zostały wyłożone do publicznego wglądu w dniach od 18 sierpnia 2003 r. do 16 września 2003 r. W dniu 23 września 2003 r. zarzut do w/w projektu wniosła B.G. , zam. w [...]. Napisała ona, że kwestionuje przeznaczenie na cele rolnicze jej działek nr 1, 2, 3 i 4 , położonych w S. Działki te powstały w 2002 r. z podziału działek nr 5 i 6 , podczas którego wydzielono również drogę dojazdową jako działki nr 7 i 8 . Poszczególne działki maj ą powierzchnię od 10 do 24 arów. Rada Gminy Biskupice uchwałą z dnia 12 grudnia 2003 r. Nr XIII/261/03 odrzuciła powyższy zarzut w części, dotyczącej południowej części działki 6 . Uzasadnienie tej uchwały zostało podzielone na "faktyczne" i "prawne". W części faktycznej wymieniono dokumenty wykorzystane przy podjęciu uchwały i stwierdzono, że "w. wym." Działka (podano wcześniej, że chodzi o działkę nr 9 i 6 ) została przeznaczona na użytkowanie rolnicze (R). W wyniku rozpatrzenia zarzutu postanowiono włączyć do terenów zabudowy mieszkaniowej działkę nr 5 i północną część działki nr 6 . Co do pozostałej jej części zarzutu nie uwzględniono. Postanowiono tak dlatego, że działka ta leży w korytarzu ekologicznym Uznano, że nie należy poszerzać terenów budowlanych na obszarach o szczególnych walorach krajobrazowych i ekspozycyjnych. Uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z naruszeniem walorów krajobrazowych, z pogłębieniem rozproszenia zabudowy i pogorszeniem ładu przestrzennego. Zaznaczono, że w planie obowiązującym dotąd teren działki nr 6 również nie był budowlany, toteż projekt nie narusza praw nabytych wnoszącej zarzut, a naruszenie jej interesu prawnego zostało zminimalizowane przez częściowe uwzględnienie zarzutu. W uzasadnieniu prawnym powołano przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o samorządzie gminnym i wytłumaczono ich zastosowanie w sprawie. W dniu 23 stycznia 2004 r. B.G. skierowała na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła tej uchwale niezgodność ze stanem faktycznym, a zwłaszcza z mapą. Napisała ona, że jako współwłaściciel działek nr 5 i 6 złożyła wniosek o włączenie ich do terenów budowlanych. Wniosek ten został zaktualizowany po geodezyjnym podziale działek i zniesieniu współwłasności nieruchomości. Projekt podziału działek nr 5 i 6 został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Biskupice z dn. [...] października 2002 r. i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Współwłasność działek powstałych z podziału działki nr 5 i 6 została umową notarialna o dział spadku zniesiona w 2002 r. Następnie B. G. , już jako wyłączna właścicielka, wystąpiła z wnioskiem o włączenie w nowym planie zagospodarowania przestrzennego do terenów budowlanych działek (nr 10 , 2 , 3 , 4 ). Do wniosku dołączyła aktualny wypis z rejestru gruntów oraz wyry s z mapy ewidencyjnej wsi S. Działki nr 5 i 6 - w czasie rozpatrywania wniosku ani w ewidencji gruntów, ani też na mapie ewidencyjnej nie istniały. Skarżąca napisała, że w zaktualizowanym wniosku oraz w zarzutach wyraźnie określiła, o które działki chodzi, a więc zarzuty powinny być rozpatrywane zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym - to jest pod kątem możliwości włączenia do terenów budownictwa mieszkaniowego działek nr 1 , 2 , 3 , 4 (a nie działek nr 5 i 6 ). Uchwała powinna dokładnie określać aktualne oraz zgodne ze stanem prawnym i geodezyjnym numery działek, a nie powoływać numery, które w dniu rozpatrywania wniosku oraz zarzutu nie istniały. Skarżąca zaznaczyła również, że skoro postanowieniem z dnia. [...] października 2002 r. Wójt Gminy Biskupice pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości składającej się z działki nr 5 i 6 na działki o normatywnych powierzchniach przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i zagrodowe, a potem zatwierdził ten podział geodezyjny w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami - nie przewidywał najpewniej urządzenia w najbliższym czasie w tym terenie szczególnego korytarza ekologicznego. Teren, na którym znajdują się działki nr 1 , 2 , 3 , 4 nie posiada żadnych szczególnych walorów krajobrazowych ani ekspozycyjnych i położony jest pośród niewielkich działek zagrodowych, pomiędzy dwiema drogami lokalnymi. W odpowiedzi na skargę Gmina Biskupice wniosła o jej oddalenie. Wymieniono tu tzw. "materiał dowodowy" zebrany w sprawie, omówiono przebieg podjętych czynności i opisano stan faktyczny, jaki został ustalony w oparciu o ten materiał. Powtórzono tu argumentacje zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Odpowiedź nie zawiera ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Zaznaczono jednak, że wniosek o przekwalifikowanie działek dotyczył działek nr 5 i 6 , a tylko w zarzucie była mowa o działkach o innej numeracji. Ponieważ skarżąca nie dołączyła do zarzutu aktualnych wypisów z mapy ewidencji gruntów,, zarzut został rozpatrzony w oparciu o materiały złożone we wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegaj ą na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma jedynie kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. W kontekście, w jakim została wydana zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała należy przytoczyć i podzielić ugruntowany już w judykaturze pogląd (prezentowany m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt: II SA/Kr 2676/0), zgodnie z którym regulacja prawna zawarta w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje specjalnego trybu przekwalifikowania działek z rolnych na budowlane, pozostawiając to zmianom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że na gruncie tej ustawy można osiągnąć przekwalifikowanie działki tylko przez zmianę planu, a organy gminy (organy planistyczne) nie mają obowiązku wydawania osobnych aktów administracyjnych w przedmiocie tego przekwalifikowania. Składając wniosek o zmianą przeznaczenia działki nie można zatem oczekiwać odrębnego aktu w tej sprawie (zwłaszcza decyzji administracyjnej), a nieuwzględnienie tego wniosku można kwestionować jedynie przy pomocy wskazanych wyżej środków dotyczących projektu planu lub samej uchwały o planie. Plan jest jednak przygotowywany na podstawie wspomnianego władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona dość szeroką swobodę wyboru konkretnych rozwiązań, które muszą godzić ze sobą różne interesy i uwzględniać interes publiczny, wymagania ochrony środowiska, kwestie gospodarcze i ekonomiczne itp. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały — zwłaszcza uzasadnienie faktyczne -nie jest prawidłowe. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ planistyczny nie ustosunkował się w ogóle do treści zindywidualizowanego zarzutu, a wskazana argumentacja ma charakter generalny powtarzany przez Radę Gminy Biskupice w uzasadnieniach wielu podobnych uchwał o odrzuceniu zarzutów do projektu planów zagospodarowania przestrzennego obszarów Gminy Biskupice. Ponadto motywy uzasadnienia obarczone są błędem logicznym. Organ planistyczny uzasadnia bowiem odrzucenie zarzutu do projektu planu charakterem rozwiązań przyjętych właśnie w tym projekcie. Powołano się bowiem na istnienie korytarza ekologicznego, którego przebieg został wyznaczony dopiero w tym samym projekcie planu. Jako drugi zasadniczy argument odrzucenia zarzutu wskazano, że w planie dotychczas obowiązującym teren działki nr 6 w S. również nie był budowlany, a zatem projekt nie narusza praw nabytych wnoszącej zarzut. Argument tego rodzaju nie może stanowić zasadniczej podstawy odrzucenia zarzutu, gdyż pozbawiałby sensu instytucję zarzutów do projektu planu, jako instrumentu dającego m.in. możliwość domagania się zmian dotychczasowych rozwiązań planistycznych. Należy podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym odrzucenie zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być uzasadnione wyłącznie porównaniem planu dotychczas obowiązującego z projektem planu wyłożonego do publicznego wglądu. Obowiązkiem rady gminy jest skonfrontowanie zarzutu i projektu planu ze stanem faktycznym i prawnym działek z dnia odrzucenia zarzutu (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2002 r., II SA/Kr 3050/01, publ.: Wspólnota z 2002 r., nr 13, s. 47). Niezależnie od powyższego należy podnieść, że obowiązkiem organów planistycznych, w tym organów udzielających odpowiedzi na zarzut wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest posługiwanie się aktualnym stanem rzeczy i aktualnie istniejąca numeracja nieruchomości objętych projektem planu. Jeżeli więc skarżąca wymieniła w swoim zarzucie szereg działek o różnej numeracji, należało uchwałę zredagować tak, aby stanowiła ona odpowiedź dotyczącą tych właśnie działek. Uchwała posługuje się jednak inną, poprzednią numeracją, wprowadzając przez to w błąd adresatkę i nie odpowiadając w istocie na postawiony zarzut. Z powodu posłużenia się nieaktualną numeracja działek, nie da się też określić, w jakiej rzeczywiście części zarzut B. G. został uwzględniony, a w jakiej odrzucony. Wobec powyższego uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia swojej zasadniczej funkcji, jaką jest przekonanie adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia i wskazanie im motywów rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 tejże ustawy. Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.