II SA/Kr 123/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi R.F. i M.F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 listopada 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "robót budowlanych polegających na wykonania wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynków na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] z M. w K. bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej." Organ I instancji postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2012r., znak: [...], na podst. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego - zażądał "od współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] z M. w K. – R. F. i M. F. przedłożenia ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją budowlaną dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynków na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] z M. w K. w zakresie prawidłowości ich wykonania, zgodności z zasadami sztuki budowlanej, wiedzą techniczną i przepisami techniczno-budowlanymi". Na ww. postanowienie zażalenie złożyli R. i M. F.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 2 listopada 2012r., nr [...], uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Powiat [...] z dnia 17 kwietnia 2012r. w całości i na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623) nakazał współwłaścicielom działki nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] z M. w K., tj.: R. F. i M. F. przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynków na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] z M. w K. w zakresie prawidłowości ich wykonania, zgodności z zasadami sztuki budowlanej, wiedzą techniczną i przepisami techniczno-budowlanymi. Termin przedłożenia żądanej ekspertyzy ustalono na 31 stycznia 2013r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono kwestię nałożenia przedmiotowym postanowieniem obowiązku na obecnych współwłaścicieli nieruchomości. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazując osoby, na które można nałożyć obowiązek odsyła do art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Osobami tymi są uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z kolei uczestnikami procesu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane są: inwestor, inspektor nadzoru budowlanego, projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót (art. 17 Prawa budowlanego). W sytuacji, kiedy w wyniku sprzecznych oświadczeń stron i świadków nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie inwestora wykonanych robót budowlanych, zasadne jest nałożenie tego obowiązku na obecnego właściciela nieruchomości, czy też - jak w przedmiotowej sprawie - na współwłaścicieli. W niniejszej sprawie, w świetle przywołanego wyżej z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonania przedmiotowej kanalizacji deszczowej i koniecznym jest dokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Zatem nałożenie na skarżących obowiązku dostarczenia opinii technicznej przedmiotowym postanowieniem ma na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i znajduje uzasadnienie w przepisach. Organ odwoławczy dokonał w postępowaniu zażaleniowym oceny zakresu nałożonego obowiązku i uznał, że wobec wystarczającego materiału dowodowego skorzysta z uprawnienia o którym mowa w art. 138 §1 pkt 2 KPA, tj. uprawnienia do uchylenia skarżonego postanowienia w całości i wydania orzeczenia co do istoty sprawy. Zdaniem WINB brak było podstaw prawnych do żądania inwentaryzacji budowlanej na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższy przepis upoważnia organy nadzoru budowlanego do żądania wyłącznie ocen technicznych lub ekspertyz. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ocena techniczna to opracowanie, które odnosi się do stanu istniejącego i opisuje techniczne aspekty tego stanu. Powinna ona odpowiadać na pytanie, czy na tle wątpliwości, które legły u podstaw nałożenia obowiązku zaistniała sytuacja wymagająca interwencji, by uniknąć bądź usunąć zagrożenie albo przywrócić stan zgodności z przepisami prawa. Zadaniem oceny jest więc stwierdzenie faktów. Natomiast ekspertyza, obok elementów oceny, powinna zawierać propozycje rozwiązania ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad, czy nieprawidłowości. Z uwagi na powyższe organ II instancji zreformował skarżone postanowienie w zakresie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót. Ponadto z uwagi na upływ terminu, w którym zobowiązani mieli przedłożyć wskazanego w skarżonym postępowaniu dokumenty, konieczne było wyznaczenie nowego terminu do przedłożenia tych dokumentów. W ocenie organu II instancji, właściwym jest, by w niniejszym postępowaniu w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobowiązał współwłaścicieli obiektu budowlanego do dostarczenia odpowiedniej ekspertyzy w określonym terminie. W odpowiedzi na uwagi zawarte w zażaleniu stwierdzono, że są one bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący zarzucili organowi I instancji m. in., że niespójne jest pouczenie, iż na skarżone postanowienie przysługuje zażalenie, ale jednocześnie złożenie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. W odpowiedzi na tak postawiony zarzut organ odwoławczy wyjaśnił, że treści z art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przysługuje zażalenie. Z kolei art. 143 KPA mówi, że "wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydal postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione". Zatem kwestionowane pouczenie jest całkowicie prawidłowe. Odnośnie zarzutu "pominięcia" przez organ I instancji dowodu w postaci "Uwag formalno-prawnych..." dołączonych do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 czerwca 1998 r., znak: [...] należy zauważyć, że z treści w/w dokumentu wynika jednoznacznie, że "w ramach przystosowania projektu dopuszcza się (...) - zmiany w instalacjach wod.-kan. (...), pod warunkiem zachowania obowiązujących norm i przepisów Prawa Budowlanego" (vide karta 34 akt WINB). Jak wykazano we wcześniejszej części uzasadnienia organu odwoławczego, istnieją uzasadnione wątpliwości, czy przedmiotowa kanalizacja deszczowa została wykonana w sposób zgodny z przepisami. R. i M. F., złożyli w dniu 7 grudnia 2012r., skargę na postanowienie Nr [...] wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 2 listopada 2012r., znak: [...], w której wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienie w całości oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Autorzy skargi zarzucili: - naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie powołanie w postanowieniu przepisów prawa, które w dniu wykonania inwestycji nie istniały (§ 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. oraz ustawa z dnia 7 lipca 1994r.,- Prawo Budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 4141 z późn. zm.)) oraz to, że organ ciężar obowiązku udowodnienia ewentualnych uchybień w wykonaniu inwestycji skierował na stronę. Ponadto skarżący zarzucili, że w sprawie doszło do naruszenia art.7, art. 10, art. 11, art. 75, art. 77, art.78 art. 79, art. 80, art. 101 KPA oraz art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 prawo budowlane ( Dz.U. Nr 89 poz. 4141 z późn. zm.) w zw. z art. 36a ust. 1 ustawy prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi podano, że wobec ustalenia faktu, że instalacja istniała w 1992r., organ nie mógł powoływać się na akty prawne nieobowiązujące w dniu zdarzenia. Skarżący zarzucają również, że w sytuacji, w której organ podaje, że "istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonania przedmiotowej kanalizacji deszczowej", obowiązkiem organu było wskazanie na czym te wątpliwości polegały. Ponadto skarżący podnieśli w skardze, iż "widząc instalacje i posiadając dowody na jej sprawdzenie oraz znając datę powstania niezrozumiałym jest wykonanie przez nich ekspertyzy". Zdaniem autorów skargi oświadczenie kierownika budowy do protokołu z przyjęcia stron z dnia 13 luty 2012r., nie zostało poparte pouczeniem o odpowiedzialności karnej za składane zeznania w sprawie, pozyskane zostały w sposób niezgodny z przepisami prawa i nie mają waloru dowodu w sprawie. Skarżący zarzucili, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nosi datę 17 kwietnia 2012r., tę samą datę nosi również postanowienie w zakresie nałożenia na nich obowiązku wykonania ekspertyzy oraz, że organ nie poinformował ich wcześniej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy jak również przesłuchiwania przez organ w dniu 13 kwietnia 2012r., świadka R.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż analiza akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wykazała, że działanie organu i wydanie w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienia o przedłożeniu ekspertyzy technicznej dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu wewnętrznej kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynków na działce Nr [...] obr. [...], są zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Sąd po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa procesowego lub materialnego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zdaniem Sądu wskazać należy, że postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art.15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art.78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia - np. zażalenie, przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje uzyskanie w sprawie rozstrzygnięcia wydanego przez właściwy organ wyższego stopnia. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ drugiej instancji został zawarty w przepisie art.138 kpa, który - stosownie do przepisu art.144 tej regulacji - ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Dyspozycja ustawodawcy dotycząca "odpowiedniości" zastosowania uprawnia - zdaniem Sądu organ zażaleniowy do racjonalnego modyfikowania treści rozstrzygnięcia, określonej w przepisie art. 138 kpa. Istotne przy tym jest, że przepis ten wskazuje, iż organ drugiej instancji posiada zarówno kompetencje kontrolne, jak i merytoryczne, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności powinnością organu odwoławczego /zażaleniowego/ jest rozpatrzenie po raz drugi sprawy, w której wniesiono odpowiedni środek zaskarżenia z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie orzekania. Motywy rozstrzygnięcia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa /np. wyroki NSA: z dnia 22 marca 1996r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/. Ponadto w postępowaniu administracyjnym wiążącą regułą jest zasada praworządności zawarta w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu administracji publicznej, podejmowanej w toku postępowania. W ocenie Sądu organ drugiej instancji orzekając w rozpoznawanej sprawie zastosował się do wskazanych powyżej wymogów i nie uchybił swoim ustawowym obowiązkom. Zaskarżone postanowienie wydane zostało przy odpowiednim zastosowaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Korzystając z uwzględnionej w tym przepisie kompetencji kasacyjnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., działającego jako organ pierwszej instancji, wydane w trybie art. 81 c ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten - umieszczony wśród przepisów kompetencyjnych - ma zapewnić prawidłowe wykonywanie zadań określonych w przepisach ustawy - Prawo budowlane i uprawnia właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów, a także stanu technicznego obiektu budowlanego do nałożenia na uczestników procesu budowlanego w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Nie stanowi on natomiast podstawy do merytorycznego rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej, a tym samym konkretyzowania sytuacji prawnej strony postępowania. Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego, wszczętego wcześniej i toczącego się postępowania, bądź jest środkiem służącym wyjaśnieniu przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Sąd administracyjny, nie będąc związanym granicami skargi, jest związany granicami sprawy, w jakiej wydano zaskarżony do niego akt. W analizowanym przypadku sprawa ta jest ograniczona tylko do kwestii obowiązku dostarczenia "ekspertyzy technicznej dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynków na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] z M. w K. w zakresie prawidłowości ich wykonania, zgodności z zasadami sztuki budowlanej, wiedzą techniczną i przepisami techniczno-budowlanymi". Zatem nałożenie obowiązku na podstawie przepisu art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane jest zatem zgodne z prawem wtedy, gdy organ ma uzasadnione wątpliwości w kwestiach wymienionych wyżej i - jak należy to interpretować - nie jest w stanie tych wątpliwości wyjaśnić innymi środkami dowodowymi. Taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Analiza zebranego sprawie materiału dowodowego wskazuje na znaczne rozbieżności odnośnie oceny stanu i prawidłowości wykonania przedmiotowej kanalizacji deszczowej. Istnieją w tym względzie właśnie "uzasadnione wątpliwości", bez wyjaśnienia których nie można ustalić stanu faktycznego sprawy. Skoro wątpliwości te są "uzasadnione", to jest spełniona hipoteza cyt. przepisu prawa budowlanego i nie można zarzucić organom orzekającym w niniejszej sprawie naruszenia prawa. Zarzuty skargi należało ocenić jako bezzasadne. Dopiero po uzyskaniu ekspertyzy technicznej dotyczącej wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z budynków na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] z M. w K. w zakresie prawidłowości ich wykonania, zgodności z zasadami sztuki budowlanej, wiedzą techniczną i przepisami techniczno-budowlanymi organ administracyjny dokonując jej oceny będzie mógł podjąć dalsze kroki adekwatne do ustalonego stanu faktycznego i prowadzić lub nie postępowanie administracyjne w tym zakresie. Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)