II SA/Kr 1230/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Z. P. i J. P. na postanowienie Wojewody z dnia 17 grudnia 1996 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących Z. P. i J. P. kwotę 10 zł (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Urzędu Rejonowego w N. postanowieniem z dnia [...] października 1996 r., działając na podstawie art. 127 i 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161 ze zm.) orzekł, że obowiązek rozbiórki fundamentów budynku mieszkalnego, który nie został wykonany w terminie przez J. P., a określony w tytule wykonawczym z dnia [...] października 1996 r. (znak: [...]), zostanie wykonany zastępczo, na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Organ I instancji ustalił jednocześnie koszt wykonania zastępczego na kwotę [...] zł. Organ I instancji w uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że J. P. nakazano prawomocną decyzją z dnia [...] września 1995 r. znak: [...] rozbiórkę samowolnie wykonanych fundamentów pod budynek mieszkalny w terminie do dnia 30 listopada 1995 r. Mimo powyższego nakazu, inwestor kontynuował budowę domu mieszkalnego. Organ I instancji podkreślił nadto, że w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego wymienioną decyzją zastosował środki przymusu na podstawie art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tzn. nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 150 zł. Następnie w oparciu o art. 116 powołanej ustawy zastosowano drugi środek egzekucji tj. wykonanie zastępcze, orzekając w tym przedmiocie wymienionym wyżej postanowieniem z dnia [...] października 1996 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. P. i Z. P. Wskazali, że do postanowienia nie został dołączony żaden tytuł wykonawczy. Ich zdaniem zarówno decyzja o rozbiórce, jak i zaskarżone postanowienie zawierają szereg braków, uniemożliwiających szczegółową identyfikację tego, co ma zostać wykonane. Orzeczenia organów administracji nie zawierają bowiem numeru działki na której miałyby być zlokalizowane fundamenty. Składający zażalenie podkreślili, że oboje są właścicielami działki, na której stoi budynek mieszkalny, wobec czego winni oni oboje uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem organy administracji naruszyły zasadę zapewnienia obojgu skarżącym udziału w sprawie i obowiązki nakładane były jedynie na skarżącego J. P. Dodatkowo, w chwili obecnej budynek mieszkalny jest ukończony i rozebranie fundamentów groziłoby jego zawaleniem. Byłoby to niezgodne z zaskarżonymi decyzją i postanowieniem, które nakładają obowiązek rozbiórki jedynie fundamentów. Nadto stwierdzali, że istnieją również wątpliwości, jeśli chodzi o wysokość zaliczki na poczet wykonania zastępczego. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów, zwłaszcza opinii biegłego, z której taka kwota by wynikała. Wojewoda postanowieniem z dnia 17 grudnia 1996 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 127 i 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podał, że argumenty zawarte w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie. Do wszystkich wydanych w toku postępowania egzekucyjnego postanowień dołączany był tytuł egzekucyjny. Skarżący nie mieli wcześniej wątpliwości o jaką działkę dokładnie chodzi oraz jaki obiekt jest przedmiotem podstępowania. Odnośnie natomiast argumentu, że skarżąca Z. P. nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu, to organ odwoławczy podał, że to sam skarżący wskazał siebie, jako inwestora przedmiotowych robót budowlanych. Organ II instancji podał również, że w związku z tym, iż roboty budowlane zostały ukończone, Kierownik Urzędu Rejonowego w N. podejmie postępowanie administracyjne odnośnie pozostałej części budynku wydając odpowiednie decyzje. Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wnieśli Z. P. i J. P. Zarzucili, że w decyzji o nakazie rozbiórki nie wskazano w sposób nie budzący wątpliwości, gdzie są położone fundamenty będące przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Stąd, zdaniem skarżących, nie jest możliwa ich identyfikacja. Ponadto wskazali, że na podstawie tytułu wykonawczego można wykonać rozbiórkę dowolnych fundamentów przy ul. [...] w B. Skarżący podnieśli również zarzut dotyczący pominięcia Z. P. w postępowaniu administracyjnym, pomimo że Z. P. uczestniczy w postępowaniu egzekucyjnym, a także podkreślili fakt, że rozbiórka fundamentów spowodowałaby również konieczność rozbiórki całego budynku. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 1996 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej powoływana jako p.p.s.a). Wobec powyższego, właściwym do rozpoznania skargi złożonej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd kontroluje, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, obowiązujących w dacie jego wydawania Przedmiotem kontroli sądowej w mniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia 17 grudnia 1996 r. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] października 1996 r., w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku rozbiórki fundamentów budynku mieszkalnego. Na wstępie należy zaznaczyć, że podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej jest tytuł wykonawczy, w którym wskazany jest egzekwowany obowiązek (art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; t.jedn.; Dz. U. z 1991 Nr 36, poz. 161, dalej ustawa powoływana jako "upea"). Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, o ściśle określonej formie i treści. Elementy składowe tytułu wykonawczego określone są w art. 27 upea. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania skarżonych postanowień nakazywał, by tytuł wykonawczy zawierał: 1) oznaczenie wierzyciela, 2) wskazanie imienia i nazwiska lub nazwy zobowiązanego, jego adresu, 3) podanie treści podlegającego egzekucji obowiązku, podstawy prawnej tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, 4) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, 5) datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej, 6) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu. Należy stwierdzić, że wystawiony w niniejszej sprawie wobec zobowiązanego J. P. tytuł wykonawczy z dnia [...].10.1996 r. posiada istotne wady, naruszając cytowany przepis. Po pierwsze, wbrew z powołanemu wyżej § 1 pkt 5 art. 27 upea tytuł wykonawczy z dnia [...].10.1996 r. nie zawiera odcisku pieczęci urzędowej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 dekretu z dnia 7 grudnia 1955 r. o godle i barwach Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz o pieczęciach państwowych (Dz.U. Nr 47, poz. 314), który to przepis obowiązywał w dacie wydania tytułu wykonawczego w niniejszej sprawie, pieczęcią urzędową jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła (ustalony dla godła) a w otoku napis odpowiadający nazwie jednostki organizacyjnej uprawnionej do używania pieczęci urzędowej. W niniejszej sprawie, tytuł wykonawczy z dnia [...].10.1996 r. został jedynie opatrzony pieczęcią Kierownika Oddziału Nadzoru Architektoniczno-Budowlanego, jednak pieczęć ta nie jest pieczęcią urzędową, zgodnie z powołanym powyżej przepisem. Po drugie, zgodnie z § 1 pkt 3 art. 27 upea, tytuł wykonawczy powinien zawierać podanie treści obowiązku podlegającego egzekucji. W literaturze podkreśla się, że treść obowiązku musi być powtórzona za decyzją nakładającą obowiązek lub za przepisem prawa, a wierzyciel nie jest uprawniony do podania w tytule wykonawczym obowiązku zmodyfikowanego w porównaniu z treścią decyzji (tak: P. Przybysz Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, teza 6 do art. 26; Warszawa 2006 r.). Tymczasem decyzją nakładającą na J. P. obowiązek rozbiórki fundamentów budynku była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...].09.1995 r. (znak: [...]) w której nakazano "dokonać rozbiórki wykonanych ław fundamentowych budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie 5,60x14,45 m". Natomiast w treści analizowanego tytułu wykonawczego, obowiązek podlegający egzekucji określono jako "dokonać rozbiórki wykonanych robót przy realiz. budynku mieszkalnym o wymiarach 5,60x14,45". Należy więc uznać, iż w niniejszej sprawie istnieje rozbieżność między treścią decyzji nakładającej na J. P. obowiązek, a treścią wystawionego przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego, co świadczy o jego wadliwości. Po trzecie, § 1 pkt 6 powoływanego przepisu wymaga, by tytuł wykonawczy zawierał pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu. Należy stwierdzić, że przedmiotowy tytuł wykonawczy pouczenia takiego nie zawiera. Po czwarte, zgodnie z § 2 art. 27 upea do tytułu wykonawczego należy dołączyć dowód doręczenia upomnienia albo stwierdzić w tytule, że doręczenie upomnienia nie było konieczne. Analizowany tytuł wykonawczy, nie zawiera dowodu doręczenia upomnienia. Samo zaś stwierdzenie zawarte w treści tytułu wykonawczego informujące, że upomnienie doręczono zobowiązanemu, nie jest wystarczające, bowiem przepis jednoznacznie nakazuje doręczyć zobowiązanemu wraz z tytułem wykonawczym dowód wcześniejszego doręczenia upomnienia. Także brak jest w analizowanym tytule wykonawczym wskazania przepisu prawa, który zwalniałby organ egzekucyjny od obowiązku doręczenia zobowiązanemu upomnienia. W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że brak w tytule wykonawczym któregokolwiek z elementów wymaganych przez art. 27 § 1 i § 2 upea powoduje, że egzekucja jest niedopuszczalna (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 6 maja 1998 r., SA/Sz 1477/97 - LexPolonica nr dok. 338699) i winna zostać umorzona. W rozpatrywanym przypadku powinno to nastąpić na podstawie art. 59 § l pkt 3 i 7 upea. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, iż wskazana w zaskarżonym postanowieniu wysokość zaliczki na poczet wykonania zastępczego została dowolnie określona. Zgodnie z art. 124 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (mającym tu zastosowanie na mocy art. 18 upea, który w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie nakazuje stosować przepisy kpa), postanowienie to powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Powyższe nakazuje organowi egzekucyjnemu szczegółowo uzasadnić przyjęte rozstrzygnięcie. W analizowanym postanowieniu wysokość zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego obowiązku została ustalona przez organ egzekucyjny bez jakiegokolwiek wskazania, iż zaliczka w takiej właśnie wysokości będzie adekwatna do kosztów czynności, które należałoby w sprawie podjąć. Brak uzasadnienia tej kwestii czyni postanowienie to wadliwym. Wobec powyższego, sąd działając na mocy art. 145 § l pkt l lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 59 § l pkt 3 i 7 upea skarżone oraz poprzedzające je postanowienie uchylił. Na podstawie art. 152 p.p.s.a, sąd orzekł, jak w pkt II wyroku. O kosztach natomiast Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.