II SA/Kr 1230/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 lipca 2013 r. znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego P.W. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 17 maja 2013 r. ([....] ) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), §1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.) §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589), art. 104 kpa Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku administracyjno-produkcyjnego z przeznaczeniem na budynek biurowo-proodukcyjno-usługowy na działce nr [....] obr. [....] , przy ul. [....] w K. na rzecz "[....] " Sp. z o.o. Wskazał organ, że teren którego dotyczy wniosek nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 ww. ustawy w toku postępowania uzyskano: postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 17 kwietnia 2013 r. (....); opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 16 kwietnia 2012 r. (.....) w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego; opinię Uzdrowiskowego Zakładu "[....] " z dnia 16 kwietnia 2013 r. (.....) odnośnie warunków geologiczno - górniczych; opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 10 listopada 2011 r. (....) w zakresie ochrony środowiska; uchwałę Rady Dzielnicy XIII Miasta K. z dnia 22 listopada 2011 r. Nr XVII/189/2011. Podał organ, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do niniejszej decyzji; teren ma dostęp do drogi publicznej - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do niniejszej decyzji; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do niniejszej decyzji; teren objęty decyzją stanowi grunt wyłączony z klasyfikacji, a zatem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stwierdzono na podstawie wpisu do rejestru gruntów; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi zgodnie z załącznikiem nr 1. Nadto projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. [....] , wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów nr [....] . Od powyższej decyzji odwołanie złożył P.W. zarzucając decyzji brak rozpoznania sprawy pod kątem sprawdzenia uciążliwości inwestycji; brak sprawdzenia układu komunikacyjnego w obrębie planowanej inwestycji; błędne wskazanie powierzchni na jakiej ma być przeprowadzona inwestycja z fatycznym jej stanem w terenie; brak rozpoznania decyzji pod kątem jej wpływu na środowisko naturalne. Podniósł, że planowana inwestycja wznoszona będzie w bezpośredniej bliskości zabudowy domków jednorodzinnych, których wysokość wynosi ok. 6 m, co skutkować będzie ograniczeniem dopływu światła do ww. budynków. Nadto na terenie objętym planowaną inwestycją znacznie wzrosło natężenie ruchu kołowego na skutek realizacji wcześniejszych inwestycji, czego nie uwzględniły organy administracji. Decyzją z dnia 15 lipca 2013 r. (.....) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) w zw. z § 1-10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 164, poz. 1588) oraz art. 138§1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał co następuje: Kwestionowana decyzja zawiera uzgodnienie z dnia 17 kwietnia 2013 r. wydane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. dokonane w odniesieniu do terenów górniczych oraz wydane przez Zarządcę drogi publicznej – w odniesieniu do obszarów przylegających do pasa drogowego. W załączniku nr 1 decyzji określono między innymi rodzaj inwestycji stwierdzając, iż ma ona polegać- zgodnie z terminologią ustaloną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589) na zabudowie usługowej, która stanowić będzie kontynuację funkcji i formy architektonicznej,jaka już istnieje na działkach sąsiednich tj. działkach nr [....] , nr [....] i nr [....] obr. [....] , które, dostępne są z tej samej drogi publicznej tj. ulicy [....] . Teren planowanej inwestycji zabudowany jest budynkiem produkcyjno-magazynowym, zaś działki sąsiednie są zainwestowane budynkami usługowymi, biurowymi i hotelowymi. W załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wskazano również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym także wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich oraz sporządzono załącznik nr 3, stanowiący część tekstową wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak również załączniki graficzne: nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy i nr 4, zawierający część graficzną wyników wyżej wspomnianej analizy. Analiza graficzna spełnia wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164, poz. 1589), zaś w granicach obszaru analizowanego zawiera się także nieruchomość będąca terenem inwestycji, co znalazło swój wyraz w załączniku nr 4 do zaskarżonej decyzji. W obszarze analizowanym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest zróżnicowany i wynosi od około 13% do około 77%, przy czym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi od 21% do 65%, dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej średnio 35%, a dla zabudowy usługowej od 13% do 77% (średnia 30%). Średni wskaźnik zabudowy w całym obszarze analizowanym wynosi natomiast około 38% i taki też został ustalony w zaskarżonej decyzji, co wynika z faktu, że obecny wskaźnik zabudowy dla działki nr [....] wynosi 32%, a proponowana powierzchnia zabudowy: 240 m2 spowoduje zwiększenie wskaźnika właśnie do wartości 38%. W oparciu o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym z 20% tolerancją, następuje także ustalenie szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1) z tym, że również w tym zakresie jest dopuszczalne wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, o ile wynika to ze sporządzonej analizy (§ 6 ust. 2). Szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane, a ich wartość średnia wynosi około 24 metry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych budynków zlokalizowanych wzdłuż ul. [....] ul. [....] i ul. [....] . Cechą charakterystyczną w rejonie planowanej inwestycji jest lokalizowanie budynków najwyższych o funkcji biurowej wzdłuż ul. [....] , a tę tendencję reprezentuje budynek zlokalizowany na działce nr [....] , dostępny od ul. [....] , o wysokości 33 metry i 35 metrów. Wysokość zabudowy od strony ul. [....] wynosi natomiast 6,5 metra i 12,5 metra (budynki na działkach [....] i nr [....] ) poprzez 7 metrów (budynek na działkach nr nr [....] ) i 8,8 metra (budynek na działce nr [....] ), 13 metrów (część wyższa na budynku na działce nr [....] ) do 25 metrów (budynek na działce nr [....] ). W związku z tym w analizie wskazano, że proponowana przez Inwestora maksymalna wysokość nadbudowy 12-13 metrów, odpowiada wysokości części wyższej budynku usytuowanego na działce nr [....] (po przeciwnej stronie ul.....), wobec czego w perspektywie tej ulicy budynek istniejący na działce nr [....] i planowana inwestycja będą zwieńczone na jednej linii. Takie też rozwiązanie przyjęto w zaskarżonej decyzji co oznacza, że spełniono wymagania zawarte § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli chodzi o przyjęte w zaskarżonej decyzji warunki w zakresie ochrony środowiska, to wymogi w tym zakresie zostały ujęte w pkt. 11.2 lit. a załącznika nr 1 do decyzji i zmierzają one do zachowania i zabezpieczenia przed zniszczeniem istniejących drzew i krzewów ozdobnych. Zaskarżona decyzja zawiera także odpowiednie zapisy w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oraz w zakresie komunikacji. Teren inwestycji posiada bowiem bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [....] , a obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji od tej drogi ma nastąpić w oparciu o dwa istniejące zjazdy. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto organ I instancji w pkt.II.4 lit. d załącznika nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy zalecił, by zapewnione zostały miejsca parkingowe, przy zastosowaniu wskaźnika 20 miejsc postojowych na 100 zatrudnionych (obiekty usługowe), 30 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej (biura) oraz 30 miejsc postojowych na 100 zatrudnionych (zakłady produkcyjne), natomiast uszczegółowienie tego zapisu, poprzez podanie konkretnej liczby miejsc parkingowych nastąpi w projekcie budowlanym. Z akt sprawy wynika również, że realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności oraz, że winna być zapewniona ochrona przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza wody i gleby. Szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie rozwiązań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, podobnie jak w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych nastąpi jednak dopiero na etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył P.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i zarzucając jej: nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu; naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego; stronniczość organów administracji przy wydawaniu decyzji; naruszenie prawa materialnego, a w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że sam fakt sporządzenia projektu decyzji przez osobę uprawnioną nie przesądza o jej poprawności. Wskazał, że całkowicie chybiony jest pogląd organu odwoławczego, że inwestycja nie ograniczy dostępu światła do budynku stanowiącego własność skarżącego, jak również twierdzenie, że inwestycja nie będzie miała wpływu na układ komunikacyjny i ciągi komunikacyjne. Z ulicy [....] nie ma bowiem wyjazdu na ulicę [....] , a jest jedynie wjazd. W związku z tym samochody, które po wjechaniu na ulicę [....] będą chciały ponownie wjechać na ulicę [....] będą musiały przejechać przez ulicę gen. [....] i [....], aby dostać się na ulicę [....] . Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego inwestycja nie jest w sposób należyty zabezpieczona pod względami dbałości środowisko naturalne, gdyż już w chwili obecnej ma miejsce usuwanie drzew i "przycinanie ich (...) by można było je szybko usunąć". Nadto nie zgodził się skarżący ze stanowiskiem organu odwoławczego, że niektóre zarzuty są przedwczesne na obecnym etapie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć niedokładnie z powodów w niej wskazanych. Rację ma bowiem organ, że podnoszone już w odwołaniu i powtórzone w skardze zarzuty skarżącego dotyczące samej realizacji zamierzenia, są przedwczesne. Problemy związane z usytuowaniem obiektu i warunkami technicznymi, które muszą być spełnione, będą rozstrzygane na etapie zatwierdzania projektu b budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ warunkami technicznymi się nie zajmuje. Podstawowym jego obowiązkiem jest przeprowadzenie analizy urbanistyczno – architektonicznej obszaru, na którym znajduje się teren inwestycji i określenie parametrów tej inwestycji. Analiza pozwala na stwierdzenie, czy spełnione są przesłanki określone art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wobec tego wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony, stosownie do delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 cytowanej ustawy, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z regulacji tego aktu wykonawczego wynika z kolei, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Analiza ta musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w formie pisemnej i graficznej, zaś waga analizy jest istotna, gdyż jej część tekstowa i graficzna stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Określenie cech nowej zabudowy jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Realizacja tego obowiązku wymaga, jak wyżej wskazano, wyznaczenia przez właściwy organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie analiza została wadliwie sporządzona. Praktycznie pominięto w niej znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie (al.....) zamierzonej inwestycji zabudowę mieszkaniową. O jej istnieniu wspominano w analizie niejako "mimochodem tylko w jednym akapicie rozdziału 3a. pt. "Cechy istniejącej zabudowy, forma architektoniczna", nie wymieniono jej nawet jako istniejącej funkcji obszaru analizowanego. Analizie urbanistycznej poddano tylko i wyłącznie tę zabudowę obszaru, która swym charakterem odpowiada zamierzonej inwestycji. Nie wskazano choćby tego, czy i dlaczego rozbudowa i nadbudowa dużego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie niskiej zabudowy mieszkaniowej ma realizować zasadę ładu przestrzennego. Do zabudowy mieszkaniowej nie nawiązano też w ogóle przy ustalaniu wskaźników, w szczególności zaś wysokości obiektu, który ma powstać. Stwierdzono tylko, że projektowana maksymalna wysokość odpowiada części wyższej sąsiedniego budynku po przeciwnej stronie ulicy [....], choć ciąg zabudowy mieszkaniowej rozpoczyna się po tej samej stronie ulicy [....] (i biegnie wgłąb al. [....] ) na działce bezpośrednio sąsiadującej. W określeniu wskaźnika powierzchni zabudowy uwzględniono co prawda "zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną", ale znajdującą się na działkach znacznie oddalonych od treny inwestycji, na jego "tyłach" i to po drugiej stronie za oddzielającej ulicy [....]. Nadto do wyliczenia wskaźników przyjęto dane dotyczące zupełnie przypadkowo i dowolnie dobranych działek – także takich, które nie są położone w obszarze analizowanym (.....). Analiza, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie i organ musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone warunki zabudowy są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. To prawda, że dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem to, aby z analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie może być jednak tak, jak w niniejszej sprawie, że organ stwierdzi, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na kilku oznaczonych działkach sąsiednich, a z analizy nie wynika dlaczego te właśnie konkretne działki zostały wybrane. Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak aby możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu. Analiza, na podstawie której opracowano warunki zabudowy w sprawie niniejszej, została sporządzona wadliwie. Pominięto w niej dane w sprawie istotne, nie zawarto ważnych informacji i wyjaśnień, w szczególności co do przyczyn doboru do oceny i porównań tylko niektórych działek zabudowanych z obszaru analizy. Niczego w tym zakresie nie wyjaśnia sporządzone z istotnym naruszeniem art. 107 § 2 kpa uzasadnienie decyzji organu I instancji, ograniczające się jedynie do wymienienia uzyskanych uzgodnień i przytoczenia treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani tez uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym zawarto cytaty z analizy, a nie poddano jej rzetelnej ocenie. W sprawie konieczne zatem jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego od początku, w tym sporządzenie poprawnej analizy. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżana, jak i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.