II SA/Kr 1232/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie NSA Jan Zimmermann WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. sprawy ze skargi D.N. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]września 2006 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącej D.N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr. l - sentencja wyroku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. postanowieniem z dnia [...]czerwca 2006 roku, znak[...], wydanym w oparciu o art. 12 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. nr 90 z 1998 roku, poz. 575 z późn. zm.), art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku- prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) oraz art. 106 § 5 k.p.a. uzgodnił pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "przebudowie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...](ul. O.) z drogą powiatową nr[...] (ul. N.) z drogą gminną nr[...] (ul. S.) w B. wraz z projektem sygnalizacji świetlnej akomodacyjnej", wskazując jednocześnie stosowne zalecenia w zakresie ostrożności przy pracy urządzeń mogących zanieczyścić glebę substancjami ropopochodnymi, wymogów odnośnie odprowadzenia wód opadowych, zastosowania materiałów budowlanych, a także uwzględnienia ochrony klimatu akustycznego wewnątrz pomieszczeń mieszkalnych sąsiednich budynków podczas budowy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Urząd Gminy B. (Burmistrz B.- przyp. Sądu) pismem z dnia 13 czerwca 2006 roku zwrócił się o dokonanie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a dokumentacja została uzupełniona dnia 23 czerwca 2006 roku. Burmistrz B. postanowieniem z dnia [...]czerwca odstąpił od nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przedsięwzięcie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo ochrony środowiska, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...). Projektowana inwestycja polega na przebudowie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr[...] (ul. O.) z drogą powiatową nr [...] (ul. N.) z drogą gminną nr[...] (ul. S.) w B. wraz z projektem sygnalizacji świetlnej akomodacyjnej i składa się z trzech zasadniczych elementów- przebudowy chodnika w rejonie skrzyżowania, polegającej na wykonaniu nowej nawierzchni na łącznej długości 170 mb i szerokości od 1,50 m do 2 m, przebudowy skrzyżowania z poszerzeniem jezdni o 1,5 m, przebudową łuków poziomych na długości ok. 250 mb, przy czym szerokość drogi zostanie zwiększona z 8,5 m do 10 m, a także z montażu sygnalizacji świetlnej z przyłączem energetycznym NN. Cały zakres niezbędnych prac zlokalizowany jest w pasie drogowym wymienionych ulic, na działkach i częściach działek nr "1", "2", "3", "4", "5", "6" w B., a przedsięwzięcie ma na celu usprawnienie procesu ruchu drogowego. Nawierzchnia jezdni będzie wykonana z betonu asfaltowego, a chodników- z krawężników betonowych i betonowych elementów prefabrykowanych. Wody opadowe będą odprowadzane jak dotychczas, do istniejących w ul. O. rowów przydrożnych. Z postanowieniem nie zgodzili się D.N. oraz M.G. i M.G., wnosząc w terminie zażalenie, w którym domagali się uchylenia albo zmiany rozstrzygnięcia. Skarżący podnieśli, że są właścicielami jedynego budynku, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania, a nie zgadzają się z tą częścią postanowienia, w której zalecono ochronę klimat akustycznego wewnątrz pomieszczeń mieszkalnych budynków tylko na czas budowy. Zarzucili, iż przy ocenie uwarunkowań środowiskowych należało uwzględnić aktualne oraz przewidywane poziomy natężenia hałasu w obrębie skrzyżowania, a także zanieczyszczenie powietrza i jego oddziaływanie na zdrowie mieszkańców oraz na zieleń w przydomowym ogrodzie. Skarżący domagali się przeprowadzenia stosownych badań oraz zalecenia projektantowi dostosowania projektu do obowiązujących standardów ochrony ludzi i otoczenia przed niekorzystnym wpływem środowiska, zdegradowanego natężonym ruchem pojazdów. Ochrona powinna być przewidziana na stałe, nie tylko na czas przebudowy i powinna polegać na wymianie okien na dźwiękoszczelne oraz zainstalowaniu ekranów akustycznych. Postanowieniem z dnia [...]września 2006 roku, znak[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz charakterystyki planowanego przedsięwzięcia organ odwoławczy wskazał, że przyjęty do realizacji wariant przedsięwzięcia w najbardziej ograniczonym zakresie ingeruje w otaczający teren i środowisko, zapewniając jednocześnie wszystkie parametry bezpiecznego skrzyżowania drogowego. Zalecenia, zawarte w pkt 1, 2 i 4 zaskarżonego postanowienia są- zdaniem organu odwoławczego- zgodne z art. 75 ust. 1 i 2 ustawy- Prawo ochrony środowiska. Art. 175 ust. 3 tej ustawy stanowi, iż w razie przebudowy drogi, zmieniającej w istotny sposób warunki eksploatacji, zarządzający jest zobowiązany do przeprowadzenia pomiarów poziomów w środowisku substancji lub energii, wprowadzonych w związku z eksploatacją tych obiektów. Jak wynika z przedłożonej informacji o planowanym przedsięwzięciu opracowanym zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy, zakres planowanych prac nie zmienia w istotny sposób warunków eksploatacji istniejących dróg. W związku z tym- w ocenie organu odwoławczego- nie zachodzą przesłanki do nałożenia na zarządzającego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia obowiązku wykonania pomiarów poziomów w środowisku substancji lub energii wynikających z eksploatacji dróg. We wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze D.N. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 175 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku- Prawo ochrony środowiska, a także art. 176 tejże ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 stycznia 2003 roku (Dz. U. nr 35, poz. 308) określającego wymagania w zakresie pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku, jak również naruszenie art. 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, postanowienie zakłada w nieuzasadniony sposób, że modernizacja skrzyżowania nie zmienia w istotny sposób warunków eksploatacji drogi, co czyni zbędnym podejmowanie jakichkolwiek działań zmierzających do ograniczenia negatywnych skutków oddziaływania na środowisko. Pominięto między innymi, że poszerzenie jezdni związane będzie z wprowadzeniem dodatkowego, trzeciego pasu ruchu (lewoskręt z ul. O. na ul. N.), na długości ok. 250 m. Spowoduje to zbliżenie pasa jezdni do posesji przy ul. N., zwiększy też w sposób oczywisty ilość pojazdów, poruszających się jednocześnie po drodze. Wprowadzona sygnalizacja będzie ułatwieniem dla pieszych, ale jednocześnie zwiększy emisję spalin i poziomu hałasu w obrębie skrzyżowania. Obowiązek przeprowadzenia pomiarów wynika zresztą z art. 62 ustawy- Prawo budowlane, który zobowiązuje zarządców dróg do okresowych kontroli stanu nawierzchni i badania poziomu hałasu. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie, w odpowiedzi na jej zarzuty podnosząc, iż § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 stycznia 2003 roku określającego wymagania w zakresie pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku dotyczy wymagań w zakresie pomiarów w trakcie eksploatacji. Tymczasem wniosek będący przedmiotem uzgodnienia dotyczy tylko przebudowy drogi bez zmiany jej parametrów, planowane przedsięwzięcie nie powoduje zatem następstw w postaci dokonania pomiarów poziomów substancji w środowisku na tym etapie, gdyż taki obowiązek, jak wskazano, ma każdy zarządzający w trakcie eksploatacji. Natomiast obowiązek, o jakim mowa w art. 62 ustawy- Prawo budowlane może zostać nałożony przez organ nadzoru budowlanego na etapie dopuszczenia obiektu do użytkowania w trybie art. 56 ustawy- Prawo budowlane. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 7 września 2007 roku skarżąca zarzuciła, iż organy nie wykazały nawet minimalnego zainteresowania przedmiotową sprawą. Ze zgromadzonych dokumentów wynika jednoznacznie, że przebudowa ma polegać na stworzeniu trzeciego pasa ruchu, czego nie wzięto pod uwagę. Zarzuciła, że zalecono zastosowanie ekranów akustycznych, co byłoby celowe przy realizacji obiektów takich jak blok mieszkalny. Nadto w zaleceniach wskazano, by po przebudowie odprowadzanie ścieków następowało do pobliskich rowów, tymczasem rowy te, zabudowane chodnikami, od dawna nie istnieją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zaś stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 152 p.p.s.a., sąd określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. W ocenie Sądu skarga okazała się częściowo uzasadniona, nadto zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji dotknięte są nie wskazanymi w niej, a istotnymi uchybieniami, wobec czego środek zaskarżenia musiał odnieść zamierzony skutek w postaci uchylenia obu rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd musiał wziąć pod uwagę istotne uchybienia, jakich dopuściły się organy prowadzące kontrolowane postępowanie w zakresie realizacji uprawnień jego stron. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dotyczy to w równym stopniu postępowania "głównego", jak i postępowań "wpadkowych", w tym postępowania uzgodnieniowego, prowadzonego w trybie art. 106 k.p.a. Zasada czynnego udziału stron nakłada na organy administracji obowiązek powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a następnie doręczenia każdej ze stron rozstrzygnięcia. Należy przy tym podkreślić, iż niedopełnienie wypływających z art. 10 § 1 k.p.a. obowiązków oznacza niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu i pociąga za sobą wadę aktu administracyjnego, dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a na etapie kontroli sądowej - obliguje do uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie przytoczonego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. Stwierdzić należy, iż w sprawie niniejszej organy nie uczyniły zadość dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. Podjęto co prawda działania, mające na celu zawiadomienie stron o wszczętym postępowaniu uzgodnieniowym, czego przejawem jest pismo Burmistrza B. z dnia 13 czerwca 2006 roku wraz z rozdzielnikiem, jednakże w aktach nie znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru, które dowodziłyby, że pismo to zostało stronom rzeczywiście doręczone. Nie sposób zatem stwierdzić, czy stronom zagwarantowano na tym etapie prawa, wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało doręczone skutecznie wszystkim stronom postępowania, z wyjątkiem M.G. i M.G., odnośnie których korespondencja powróciła z adnotacją poczty "pod wskazanym adresem adresat nieznany". Z akt postępowania uzgodnieniowego nie wynika natomiast, aby strony zostały pouczone o konieczności informowania o zmianie adresu oraz procesowych konsekwencjach niedopełnienia tego obowiązku. W tym zakresie jeszcze poważniejszym uchybieniem dotknięte jest postępowanie przed organem drugiej instancji oraz poprzedzające je postępowanie międzyinstancyjne. O przekazaniu zażalenia temu organowi- a także o samym fakcie jego wniesienia- Powiatowy Inspektor Sanitarny zawiadomił jedynie samych skarżących, nie doręczając zawiadomienia pozostałym stronom postępowania. Także organ odwoławczy jako strony prowadzonego przez siebie postępowania potraktował wyłącznie jedną z osób wnoszących zażalenie, pomijając przy tym M.G. i M.G. w rozdzielniku postanowienia. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy ma kompetencję do orzekania merytorycznego, nie jest przy tym związany granicami odwołania i rozpatruje całą sprawę ponownie co do jej istoty. Oznacza to konieczność zapewnienia w postępowaniu odwoławczym udziału wszystkim stronom, nie zaś wyłącznie tym, które zaskarżyły rozstrzygnięcie, zaś decyzja czy postanowienie organu pierwszej instancji nie staje się ostateczne wobec tych podmiotów, które nie wniosły środka odwoławczego. Nadto obowiązek powiadomienia wszystkich stron przez organ pierwszej instancji wynika wprost z art. 131 w zw. z art. 144 k.p.a. Powyższe uchybienia stanowią podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd zaś obligują do uchylenia dotkniętych nimi aktów administracyjnych. Niezależnie od tego, tak zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, narusza inne przepisy postępowania w stopniu mogącym wpływać na treść rozstrzygnięć. Zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego- zasadę prawdy obiektywnej, znajdującą rozwinięcie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, ma nastąpić- w myśl art. 80 k.p.a.- na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś w myśl art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w uzasadnieniu postanowienia winna zawierać m. in. uzasadnienie faktyczne. Kontrola przedmiotowego postępowania administracyjnego, dokonana przez Sąd pod kątem spełnienia powyższych wymogów musi prowadzić do wniosku, iż oba kwestionowane rozstrzygnięcia nie spełniają dyspozycji zacytowanych przepisów. W szczególności nie zostało wyjaśnione w sposób nie budzący zastrzeżeń, czy i w jakim stopniu planowane przedsięwzięcie doprowadzi do zmiany warunków eksploatacji przedmiotowego skrzyżowania, co stanowiło okoliczność istotną dla sprawy w świetle art. 175 § 3 ustawy- Prawo ochrony środowiska. Organy administracji publicznej nie poczyniły praktycznie żadnych ustaleń w tej kwestii, zaś w uzasadnieniu rozstrzygnięć nie wskazały, na jakiej podstawie doszły do wniosku, że przedsięwzięcie nie zmieni istotnie warunków eksploatacji skrzyżowania. Wniosek taki jawi się jako nieuzasadniony i dowolny, tym bardziej, że z samego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż wykonany zostanie dodatkowy, trzeci pas ruchu ze skrętem w lewo oraz sygnalizacja świetlna. Doświadczenie życiowe, które przy ocenie materiału dowodowego organy administracji publicznej winny uwzględniać, prowadzi przy tym do wniosku, że wprowadzenie dodatkowego pasu ruchu oraz sygnalizacji świetlnej najprawdopodobniej doprowadzi zarówno do zwiększenia ilości pojazdów, znajdujących się w danej jednostce czasu na skrzyżowaniu, jak i zwiększy czas ich przebywania w jego obrębie, co musi istotnie wpływać na ilość emitowanych do atmosfery spalin. W tym więc zakresie zarzuty skargi znajdują pełne potwierdzenie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w zakresie uzgodnienia planowanej inwestycji organy administracji publicznej winny zapewnić możliwość czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom, a działania podjęte w tym celu - właściwie udokumentować w aktach sprawy, umożliwiając przyszłą kontrolę instancyjną. W szczególności konieczne jest zawiadomienie wszystkich stron o wszczęciu postępowania uzgodnieniowego, polegające na skutecznym doręczeniu w trybie przepisów k.p.a. pisma ze stosowną informacją, a także doręczenie wszystkim stronom postanowienia organu pierwszej instancji. Na organie tym ciąży także obowiązek doręczenia każdej ze stron zawiadomienia o ewentualnym wniesieniu zażalenia, a organ drugiej instancji obowiązany jest każdej z tych stron doręczyć swoje rozstrzygnięcie. Przepisom k.p.a. winno odpowiadać także postępowanie wyjaśniające, zaś jego wyniki powinny być szczegółowo i wyczerpująco omówione w uzasadnieniu. Sąd nie wyklucza a limine możliwości ustalenia w niniejszej sprawie, iż planowana inwestycja nie zmieni w istotny sposób warunków eksploatacyjnych skrzyżowania, niemniej ustalenia faktyczne w tym zakresie winny być oparte na wszelkich możliwych dowodach, ocenionych wnikliwie i zgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, przy czym ocena ta w żadnym wypadku nie może sprowadzać się do zawarcia w uzasadnieniu jednozdaniowych wniosków, a powinna stanowić wyczerpującą analizę całego materiału sprawy, tylko wówczas będzie bowiem zgodna z dyspozycją art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.