II SA/Kr 1232/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 20 sierpnia 2010 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia [...].07.2010 r. (znak: [...] Burmistrz D. działając na podstawie, art. 59 ust. 1, 60 ust. 1, 4 i art 61 ust. 1 - 5 w związku z art. 63, 64, 65 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr.80 poz.717 - zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.) po rozpatrzeniu wniosku, H.T. z dnia 08.09.2009 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: Zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na budynek usług fryzjersko - kosmetycznych z dobudową schodów od strony północnej i południowej na działce nr 1 położonej przy ul. [...] w D. obręb [...]. Linię zabudowy ustalono jako nieprzekraczalną odległość 2,5 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej ul. [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że "zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmiana '. Po dokonaniu analizy urbanistycznej stwierdzono, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest "w stanie istniejącym ok. 4,0 m od krawędzi jezdni ulicy [...]'. W myśl art. 43 ust.2, ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach powiatowych (w terenie zabudowy) winny być usytuowane w odległości co najmniej 8,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Łagodząc rygory określone w tym przepisie, ustawodawca dopuścił możliwość usytuowania obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 8 metrów od krawędzi jezdni drogi powiatowej, l tak zgodnie z art. 43 ust. 2, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze o której mowa w ust. 1 Ip. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgoda zarządcy drogi. Nieruchomość składająca się z działki ewidencyjnej nr 1 oddzielona jest od pasa drogowego metalowym ogrodzeniem. Dodatkowo pomiędzy jezdnią, a nieruchomością Wnioskodawczyni zlokalizowany jest chodnik. Nieruchomość położona jest w obszarze zabudowanym. Dobudowa schodów o których mowa we wniosku jest niezbędna dla przystosowania budynku do prowadzenia zamierzonej działalności gospodarczej. Jakkolwiek realizacja inwestycji, spowoduje, że odległość budynku od krawędzi jezdni będzie wynosić 2,5 m to w ocenie Zarządcy Drogi w żaden sposób nie wpłynie to na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego ani osób korzystających z tego budynku. Należy również mieć na względzie, że planowana inwestycja dotyczy budynku już istniejącego, który w chwili obecnej położony jest w odległości mniejszej niż 8 m od krawędzi jezdni. W obszarze analizowanym zlokalizowane są również budynki, których odległość od krawędzi jezdni wynosi mniej niż 8 m. W wielu z nich prowadzona jest też działalność usługowa. Nie ma możliwości realizowania inwestycji w taki sposób, aby spełniała wymogi określone w art. 43 ust. 1. Pomimo tego planowana inwestycja nie zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego oraz osób korzystających z budynku, gdyż nieruchomość Wnioskodawczyni jest odseparowana od jezdni poprzez chodnik oraz metalowe ogrodzenie. Maksymalna prędkość w tym obszarze wynosi 50 km/h. Klienci zakładu fryzjersko - kosmetycznego będą korzystać z publicznych parkingów ogólnodostępnych, tak więc zmiana sposobu użytkowania budynku nie spowoduje zwiększenia liczby pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających z nieruchomości. Odwołanie S.G. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , decyzją z dnia [...].08.2010 r., (znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. Sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Kolegium, które decyzją z dnia [...].02.2010 r., uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Powodem podjęcia takiego rozstrzygnięcia była konieczność doprecyzowania warunków określonych decyzji, uzupełnienie przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi. Ponownie rozpatrując sprawę organ l instancji usunął stwierdzone uchybienia. W szczególności postanowieniem z dnia [...].05. 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Drogowego w D. z dnia [...].04. 2010 r., w przedmiocie pozytywnego uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Następnie decyzją z dnia [...].07.2010 r. organ l instancji ustalił warunki zabudowy. Od decyzji tej odwołanie złożył ponownie S.G. podnosząc, że zmiana sposobu użytkowania stała będzie w sprzeczności z "normami prawnymi i architektonicznymi", a decyzja organu l instancji "narusza normy i dyrektywy wynikające z prawa unijnego". Podniesiono również, że zmiana sposobu użytkowania doprowadzi do zwiększenia hałasu oraz emisji "negatywnych zapachów w wyniku używania środków chemicznych". Z analizy architektoniczno-budowlanej wynika, iż sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są w taki sposób, że możliwe jest określenie warunków nowej zabudowy w zakresie spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W zakresie kontynuacji funkcji urbanista ustalił, iż analizowany obszar stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. W zakresie kontynuacji gabarytów i form architektonicznych ustalone zostało, że budynki znajdujące się w obszarze analizowanym mają wysokość od 1 do 3 kondygnacji naziemnych, stanowią zabudowę tradycyjną! współczesną o prostych bryłach z dominującą funkcja mieszkaniową oraz mieszkaniowe -usługową. W analizie ustalono również linię zabudowy, wskaźnik wykorzystania terenu, szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy, wysokość zabudowy oraz geometrie dachów. Po przeprowadzonej analizie w zaskarżonej decyzji ustalono warunki zabudowy z których wynika, iż nie ulegają zmianie: linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu. W punkcie "pozostałe ustalenia" organ l instancji dopuścił wysuniecie poza linie zabudowy w kierunku ul. [...] drobnych elementów architektonicznych bryły budynku takich iak : schody, wykusze, okapy . tarasy itp. na odległość 1.5m. Dopuszczono również, ze względu na szczupłość działki.-możliwość lokalizacji zabudowy, w tym schodów zewnętrznych w granicy działki objętej wnioskiem z działkami sąsiednimi. Kwestia dobudowy schodów od strony ul. [...] była przedmiotem analizy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...].05. 2010 r. wskazano, iż "z przesłanego przez Burmistrza D. projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż Burmistrz D. przyjął nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej - ulicy [...]. W projekcie tej decyzji ustalone zostało, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w stanie istniejącym około 4 m od krawędzi jezdni ulicy [...]. Mając jednak na względzie możliwość usytuowania obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż odległość wynikająca z przepisów ustawy o drogach publicznych wskazano, że nieruchomość na której zlokalizowany jest budynek oznaczona jako działka nr 1 oddzielona jest od pasa drogowego metalowym ogrodzeniem. Między jezdnią a budynkiem zlokalizowany jest chodnik. Nieruchomość położona jest w obszarze zabudowanym, a dobudowa schodów, które prowadzić będą z chodnika do budynku jest niezbędna dla przystosowania budynku do prowadzenia zamierzonej działalności gospodarczej. W projekcie wskazano, iż kształtowanie ładu przestrzennego w centrach miast zgodnie z zasadami zabudowy przestrzeni miejskiej i logiki urbanistycznej oraz lokalizacja budynku w odległościach mniejszych niż wymagana przepisami ustawy o drogach publicznych i tworzenie pierzei miejskich w żaden sposób nie utrudnia korzystania z przestrzeni miejskich dla użytkowników ruchu drogowego zarówno pieszych jak i zmotoryzowanych. Powyższe względy, a także odseparowanie budynku od jezdni poprzez chodnik i metalowe ogrodzenie, pozwalają na odstąpienie od odległości normatywnych wynikających z przywołanych wyżej przepisów". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł S.G. i wnosząc o jej uchylenie zarzucił że jest ona krzywdząca i narusza zasady prawa sąsiedzkiego. Zmiana sposobu użytkowania spowoduje zaniżenia wartości jego działki "w związku z bliskością powstającego zakładu zagrożenie chorobami w postaci żółtaczek i chorób przenoszonych przez wszy i pchły". Ponadto podniósł, że najbardziej istotne w tej sprawie jest rozstrzygnięcie, "czy jeżeli mamy do czynienia z zamierzeniem inwestycyjnym i strona otrzymuje postanowienie w sprawie ustalenia warunków zabudowy poprzez dobudowę a tym samym dokonanie zmian architektonicznych co skutkuje powstaniem nowego obiektu budowlanego należy stosować przepisy jako dla nowo powstających obiektów budowlanych, czy też nie". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 - dalej zwaną p.o.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zapadłe w sprawie orzeczenia oparte są na pozytywnym uzgodnieniu, zawartym w postanowieniu Dyrektora Zarządu Drogowego w D. z dnia [...].04. 2010 r. Sądowi z urzędu jest wiadomym, że postanowienie to zostało zaskarżone i w obecnej sytuacji trudno dociec czy postanowienie to jest ostateczne. Sąd przeprowadził dowód z akt sprawy tut. Sądu oznaczonych sygn.akt II Sa/Kr 892/10 ( zob. protokół rozprawy z dnia 9.02.2011 r.). W sprawie tej wyrokiem z dnia 9.02.2011 r., uchylono postanowienie Kolegium z dnia z dnia [...] maja 2010 r. (znak: [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Drogowego z dnia [...] kwietnia 201Or, (znak: [...]). Z uzasadnienia Kolegium postanowienia - które było przedmiotem rozpoznania w sprawie sygn.akt II Sa/Kr 892/10 jak i uzasadnienia decyzji będącej przedmiotem sprawy niniejszej wynika, że Kolegium odwołuje się do postanowienia Dyrektora Zarządu Drogowego w D. w którym pozytywnie zaopiniowano zamierzenie inwestycyjne polegające "na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na budynek usług fryzjersko - kosmetycznych z dobudową schodów od strony północnej oraz południowej (ul. [...] ) w ciągu drogi powiatowej nr [...] ". Nie budzi wątpliwości, że postanowienie to zostało zaskarżone przez S. G. , wątpliwość budzi natomiast fakt czy to odwołanie zostało rozpoznane bowiem postanowienie Kolegium w tej materii odwołuje się do postanowienia z dnia [...].04.2010 r. Okoliczność ta stała się powodem uchylenia wyrokiem z dnia 09.02.2011 r., postanowienia Kolegium z dnia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...].05.2010 r.(znak: [...] .). Z uwagi na to, że w sprawie chodzi o zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego dla oceny legalności zapadłej w sprawie decyzji istotne jest uzgodnienie zarządcy drogi. Skoro więc nie wiadomo, czy decyzja oparta jest o uzgodnienie zawarte w ostatecznym postanowieniu, zachodzi konieczność jej uchylenia na mocy art. art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c". Skoro skarga została uwzględniona na podstawie art. 152 p.o.p.s.a - należało orzec że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.