II SA/Kr 1234/98

Naczelny Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 200 r. sprawy ze skargi Bogusława H. na decyzję Wojewody N. z dnia 6 maja 1998 r., (...) w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (...); (...). Decyzją z dnia 24 lutego 1998 r. (...), wydaną na podstawie art. 28 ust. 1, art. 54 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2, w zw. z art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz art. 104 Kpa, działając w oparciu o porozumienie z 6 grudnia 1993 r. zwarte pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w N.-T. a Zarządem Gminy N.-T., Wójt Gminy N.-T. w sprawie pozwolenia na wznowienie robót przy budowie budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid. 3051/2 i 2056/2 położonych w L. zatwierdził przedstawiony przez Kazimierza P. projekt budowlany i udzielił mu pozwolenie na wznowienie robót. Decyzja ta poprzedzona była postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 3 września 1996 r. o wstrzymaniu robót budowlanych jako odbiegających od decyzji o pozwoleniu budowlanym z 1989 r., oraz decyzją z tej samej daty nakazującą ówczesnemu inwestorowi Janowi P. zamurowanie wykonanych otworów okiennych /dwóch w piwnicach i jednego w części parteru/, przedłożenie aktualizacji projektu uwzględniającego stan istniejący budowy oraz uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót. Wyżej wymienione postanowienia i decyzja wydane zostały odpowiednio na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia cytowanego postanowienia wynika, że inwestor, niezgodnie z projektem przesunął budynek o 1,8 m w kierunku południowym tj. do działki Franciszka S., z uzasadnienia decyzji - iż działka Franciszka S. nie jest zabudowana, a nakazane czynności w znacznym stopniu zmniejszają utrudnienia w jej zabudowie. Decyzją z dnia 13 sierpnia 1997 r. Wójt Gminy N.-T. udzielił Janowi P. pozwolenia na wznowienie robót, decyzja ta jednak, wskutek odwołania Bogusława H. została w dniu 21 listopada 1997 r. uchylona przez Wojewodę N., a sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano, że podczas oględzin w dniu 15 lipca 1995 r. stwierdzono, iż działki Jana P. i Franciszka S. mają po 15 m szerokości, a nie - jak przyjęto na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu budowlanym z 1989 r. po 18 m. W związku z tym faktem odległość wznoszonego budynku /w momencie oględzin - 2 kondygnacji/ od działki Franciszka S. wynosi 2, a nie jak zakładano 4 m. Za wiążące uznano ustalenia decyzji z 3 września 1996 r., jako ostatecznej, jako zaś kwestie wymagające wyjaśnienia wymieniono: - fakt przeniesienia pozwolenia budowlanego na Kazimierza P., - czy i od kiedy Bogusław H. stał się właścicielem nieruchomości sąsiedniej, - zgodność zastosowania okien połaciowych w odległości 2 m od granicy z warunkami technicznymi /rozporządzeniem MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r./ - wyraźne wskazanie na prawidłowo sporządzonym planie zagospodarowania odległości obiektu od granic działki. W wymienionej na wstępie decyzji z dnia 24 lutego 1998 r. Wójt Gminy stwierdził, że inwestor spełnił warunki określone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 3 września 1996 r. tj. zamurował otwory okienne i złożył wniosek wraz z kompletem wymaganych dokumentów na wznowienie robót. W odwołaniu od tej decyzji Bogusław H. zarzucił, że nie uwzględniono w niej wszystkich okoliczności. Inwestor bowiem nie dostosował się do nakazu wstrzymania budowy i kontynuował ją aż do stanu surowego. Wójt więc wyraził zgodę na wznowienie robót już wykonanych w sposób samowolny, choć o fakcie ich zaawansowania był informowany. Decyzją z dnia 6 maja 1998 r. (...) na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa Wojewoda N. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podano, że Jan P. w dniu 15.04.1996 r. przekazał działki objęte pozwoleniem budowlanym synowi Kazimierzowi, a Franciszek S. w dniu 8.10.1996 r. przekazał działki 3050/2 i 3043/2 swojej córce Marii i jej mężowi Bogusławowi H. Usunięte zostały uchybienia wskazane w decyzji kasacyjnej z dnia 21 listopada 1997 r., a projekt został poprawiony. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody złożył Bogusław H. Zarzucił w niej, że organ II instancji nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego tj. stanu budowy na gruncie a w tym zaistniałej samowoli, która była i jest prowadzona przez sąsiada. Twierdzi, że budowa zrealizowana została w odległości 1,2 m od granicy jego działki nr 3050/2. O samowolnym kontynuowaniu budowy świadczy to, że w dniu 30 września 1997 r. ponownie roboty te wstrzymano, w dniu 3 grudnia 1997 r. nakazano zaniechania dalszych robót aż do czasu uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na ich wznowienie. Istotą nielegalności jest według skarżącego, odstępstwo od zatwierdzonego miejsca budowy - 4 m od granicy działki tj. błędne wytyczenie. Stan faktyczny na gruncie w istotny sposób utrudnia skarżącemu realizację jego własnych zamierzeń budowlanych. Bogusław H. podniósł również, że decyzja Wojewody nie wyjaśnia w jaki sposób projekt został poprawiony. Do skargi Bogusław H. dołączył plik dokumentów w tym : dwie decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w N.-T.: z 30 września 1997 r. nakazującą Kazimierzowi P. - na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust 2 Prawa budowlanego - natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych i z dnia 3 grudnia 1997 r. nakazująca Kazimierzowi P. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zaniechanie dalszych robót, aż do czasu uzyskania ostatecznej decyzji na ich wznowienie. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi odwołując się do motywów swego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył: Przede wszystkim rozważyć należy jaki mają charakter i jakie skutki rodzą akty administracyjne wydawane na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Wymienionymi przepisami regulowane są instytucje prawne mające służyć zapobieganiu realizacji robót budowlanych w sposób niezgodny z pozwoleniem lub przepisami. Fakt taki niewątpliwie w omawianej sprawie miał miejsce i za jego przyczyną w dniu 3 września 1996 r. wydane zostały wyżej wymienione postanowienie i decyzja. Stwierdzone odstępstwo dotyczyło odległości wznoszonego obiektu od granic działek sąsiednich. Odstępstwo to nadal stanowi podstawowy przedmiot pretensji skarżącego, stwierdzić jednak należy, że pretensje te są spóźnione. Po pierwsze bowiem organ administracji nie może ponownie, posługując się przepisem art. 50 ust. 1 pkt 3, wstrzymać robót budowlanych z przyczyn, które już poprzednio były znane i stanowiły podstawę wstrzymania. Teza przeciwna godziłaby w zasadę stabilności porządku prawnego kształtowanego aktami administracyjnymi i byłaby sprzeczna z rygoryzmem normy zawartej w ust. 3 art. 50. Po wtóre określony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 zakres nakładanych obowiązków musi odpowiadać stanowi odstępstw będących podstawą uprzedniego wstrzymania robót. Założyć zatem należy, że realizacja tych nakazów doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Założenie to przyjąć trzeba za pewnik, skoro decyzja z dnia 3 września 1996 r. stała się ostateczna i nie została wzruszona. Organ administracji nie może zaś w innej decyzji, ponownie korzystając z przepisu art. 51 ust. 1 w odmienny sposób określać raz już określonych nakazów związanych ze stanem istniejącym i znanym poprzednio. Nie może bowiem, wbrew zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, dwukrotnie i różnie orzekać w tym samym przedmiocie. W dacie 3.09.1996 r. zaś miejsce posadowienia budynku było znane i widoczne na gruncie. Uwagi powyższe prowadzą do wniosku, iż jedynym zadaniem organu rozpatrującego wniosek o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1a jest kontrola, czy nakazy nałożone na inwestora decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 zostały prawidłowo wykonane. Nakazy te dotyczyły dwojakiego rodzaju działań: zamurowanie istniejących okien /i ten został wykonany/, przedłożenia aktualizacji projektu. Braki przedstawionej przez inwestora dokumentacji /aktualizacji projektu/ zostały przez Wojewodę dostrzeżone i stały się przyczyną uchylenia pierwotnej decyzji Wójta z 13 sierpnia 1997 r. W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji wyjaśniony został stan prawny nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, oraz nieruchomości sąsiedniej, ustalono osobę rzeczywistego inwestora, na którego przeniesione zostało pozwolenie budowlane. Nie odniesiono się jednak w żaden sposób do kwestii zgodności zastosowania okien połaciowych w odległości 2 m od granicy z warunkami technicznymi z 1980 r. W projekcie, który został zaakceptowany decyzją Wójta z 24 lutego 1998 r., w południowej elewacji budynku okna takie przewidziano. Organ II instancji, choć poprzednio sam na problem ten zwrócił uwagę, w zaskarżonej decyzji zupełnie go pominął. Zasadnie podnosi skarżący, że w tej sytuacji lakoniczne stwierdzenie, że "projekt został poprawiony" jest niewystarczające. Istotą "aktualizowania" projektu jest nie tylko inwentaryzacja robót już wykonanych, ale także dostosowanie dalej zamierzonych do stanu stwierdzonych odstępstw i warunków technicznych. Problem zatem okien połaciowych winien być ostatecznie wyjaśniony, tym bardziej, że - jak się okazuje - odległość budynku od granicy jest prawdopodobnie mniejsza niż poprzednio wskazywano. Projekt zagospodarowania działki został rzeczywiście poprawiony. Poprawka jednak polegała na przekreśleniu naniesionego wymiaru odległości południowej ściany budynku od granicy z 1,2 m na 2,2 m. Rzecz w tym, że uczyniono to na kopii mapy w skali 1:500 bez zmiany usytuowania budynku. Naniesiona zmianą odległość 2,2 m w żaden sposób nie odpowiada skali mapy. Ostatecznie stwierdzić więc trzeba, że organ I instancji nie wyjaśniając powyższych okoliczności, dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, a organ II instancji stan ten uszanował. Z tego powodu, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym decyzje organów obu instancji należało uchylić. Kwestią pozostająca poza granicami sprawy, a więc - stosownie do art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - nie podlegającą sądowej kontroli, są załączone do skargi w kopiach 2 decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z 30.09.1997 r. i 3.12.1997 r. Ponieważ jednak skarżący przedstawił je jako dowód kontynuowanej przez inwestora samowoli wyjaśnić trzeba co następuje: Wykonanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niedopuszczalne jest zastępowanie tego trybu kolejnymi decyzjami o wstrzymaniu, a tym bardziej o zaniechaniu dalszych robót i to wydawanymi w oparciu o przepis art. 51. Ostateczne zastosowanie jednej z instytucji przewidzianej w tym przepisie stanowi kontynuację wstrzymania - i jak już wyżej wskazano - zamyka drogę do dowolnej jej zmiany. Skoro po wstrzymaniu robót w dniu 3.09.1996 r. nałożono na inwestora obowiązki opisane, w ust. 1 pkt 2, to wykluczało to możliwość następnego wstrzymania lub nakazania zaniechania robot. Zaniechanie robót wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 - to instytucja zgoła odmienna od wstrzymania robót, a jej stosowanie nie służy wykonaniu postanowienia o wstrzymaniu. Obie zaś opisywane decyzje zostały uzasadnione tylko i wyłącznie faktem niestosowania się inwestora do postanowienia o wstrzymaniu robót. Decyzje te jednak w tym postępowaniu nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.