II SA/Kr 1236/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mirosław Bator / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 czerwca 2012 r. nr [....] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej M.K. kwotę 300 / trzysta / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy M. odmówił nakazania J.Ł. oraz A. i M.Ł. - współwłaścicielom działki nr [...] w O. , przywrócenia stanu poprzedniego spływu wód lub wykonania na dz. [...]\ urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 29 Prawo wodne (Dz. U. Nr 239 z 2005 r. poz.2019 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 29 lipca 2011 r. M.S. pełnomocnik M.K. oraz A.K. - powołując się na oględziny w terenie i uzgodnienia zawarte w ugodzie między stronami z dnia 16 czerwca 2011 r. wystąpił o nakazanie wykonania urządzeń na działce [...] zapobiegających szkodom na działce [...] w O. Dalej organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia 2 czerwca 2011r. wyznaczone zostały na dzień 16 czerwca 2011 r. oględziny w O. , które dotyczyły ustalenia szkód na działce [...] spowodowanych likwidacją studzienki i rurociągu betonowego na dz.[...] , a nie spływu wód z działki [...] Sprawa spływu wód opadowych z ogrodu - działki [...] powstała w trakcie wizji - oględzin 16 czerwca 2011 r. w chwili gdy współwłaściciele działki [...] – J.Ł. i M..Ł. , spisując ugodę zaproponowali wykonanie murków betonowych pomiędzy słupkami istniejącego od dawna północnego ogrodzenia tej działki. Dopiero wykonanie tych murków zmieniłoby stan wody opadowej na działce nr [...] i sąsiedniej nr [...], bowiem nowy, betonowy murek w północnym ogrodzeniu działki nr [...] kierowałby wodę na zachód tej działki. Koniecznym więc był zapis w ugodzie, że "metr od narożnika północno - zachodniego ogrodzenia wykonana zostanie fosa o głębokości 20 cm przy ogrodzeniu do poziomu poprzecznego zabetonowania na drodze dojazdowej do budynku nr [...] i pół". Ponieważ J.L. z budowy murku w ciągu północnego ogrodzenia dz.[...] wycofał się (odwołał spisaną w dniu 10.06.2011 r. ugodę), do zmiany stanu wody na w/w działkach nie doszło. Organ I instancji w piśmie z dnia 11 sierpnia 2011 r. poinformował, iż nie znajduje podstaw do nakazania właścicielom działki [...]wykonania urządzeń zapobiegających zalewaniu działki nr [...] W wyniku zażalenia M.K. na powyższą odmowę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Ponieważ równolegle Kolegium wydało decyzję z dnia [...] września 2011 r. przekazującą do ponownego rozpatrzenia, sprawę zasypanej studzienki i odpływu od niej na działce nr[...], postanowiono połączyć obie sprawy i wspólnie je rozpatrywać. W wykonaniu zaleceń organu II instancji zlecono biegłemu wykonanie ekspertyzy w sprawie wód powierzchniowych z działki nr [...]oraz działki nr [...]. W dniu 16 listopada 2011 r. odbyła się rozprawa wodnoprawna z udziałem biegłego, na której rozpatrywano wspólnie obie w/w sprawy. W sprawie odprowadzania wód z rynien budynku nr 78 będącego współwłasnością J.Ł. oraz A. i M.Ł. biegły stwierdził, że woda z rynien odprowadzana jest do studzienki, a z niej do cieku wodnego, oraz, że "nie stwierdzono, aby wykonane odwodnienie z rynien budynku nr [...] spowodowało zmiany stanu na gruncie powodujące szkody na dz. nr[...] , wręcz przeciwnie wykonane odwodnienie z rynien zabezpiecza dz. nr [...] przed zalewaniem. Ponadto w sprawie żądania przywrócenia rowu od północno - zachodniego narożnika ogrodzenia działki [...] biegły w opinii nie stwierdził śladów proponowanego do odtworzenia rowu. Z kolei wnioskodawca nie podał świadków ani innych dowodów na istnienie takiego rowu. Podsumowując, na podstawie przeprowadzonego postępowania oraz opinii biegłego organ stwierdził, że w obrębie działki nr [...]od co najmniej 1983 r. nic się nie zmieniło i współwłaściciele tej działki nie odprowadzają wody opadowej na działkę nr[...] , ze szkodą dla tej działki dlatego zgodnie z art. 29 Prawo wodne, należało odmówić nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Odwołanie od tej decyzji wniosła M.K. podnosząc, że organ I instancji oparł wydane rozstrzygnięcie na błędnie ustalony stanie faktycznym i prawnym, co wynika z jednostronnej analizy niewystarczającego dla rozstrzygnięcia sprawy, materiału dowodowego, a także oparciu się na błędnej interpretacji przepisów prawa. Odwołująca podniosła, że działka nr [...] znajduje się poniżej działki nr [...] i spadek terenu powoduje spływ wód z terenu działki nr [...] na teren działki nr [...] Na działce nr [...] znajduje się m.in. dom mieszkalny z którego połaci dachowej odprowadzane są wody opadowe systemem rur do gruntu. Na granicy działek nr [...] i nr [...] wzniesiony został murek (podmurówka ogrodzenia), który kanalizuje spływ wód opadowych w ten sposób, że uniemożliwia im odpływ zgodnie z nachyleniem stoku. Spływ odbywa się niejako w poprzek nachylenia do narożnika ogrodzenia gdzie następuje jej spiętrzenie i przelewania się przez murek, co powoduje podmywania i zrywanie gleby na terenie działki nr [...] .Mając na uwadze powyższe odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 239 poz.2019 z 2005 r. ze zm.) oraz art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oparł się w całości na ustaleniach biegłego, który stwierdził, iż odpływ z rynien budynku nr [...] nie wpływa ujemnie na działkę [...] . Ponadto, w sprawie żądania przywrócenia rowu od strony północno - zachodniego narożnika ogrodzenia działki nr [...] za udowodnione przyjęto stanowisko biegłego, że "nie stwierdzono śladów proponowanego do odtworzenia rowu", bowiem rów ten miałby dopiero powstać gdyby realizowane były czynności zapisane w zawartej w dniu 16 czerwca 2011 r. między stronami ugodzie. Na podstawie przeprowadzonego postępowania oraz opinii biegłego stwierdzono, że w obrębie działki nr [...] od co najmniej 1983 r. nic się nie zmieniło i współwłaściciele tej działki nie odprowadzają wody opadowej na działkę nr[...], ze szkodą dla tej działki. Organ podkreślił, że ani szkoda ani związek przyczynowy ewentualnej poniesionej szkody przez M. i A.K. z ustaloną zmianą stanu wody na gruncie nie zostały udowodnione. Organ I instancji podjął działania w tym kierunku zarówno w trakcie oględzin na gruncie jak i następnie analizując opinię biegłego i w efekcie za udowodnione przyjęto, że w zakresie spływu wód opadowych z zabudowanej działki [...] od co najmniej 1983 roku nic się na gruncie nie zmieniło. Nie stwierdzono istnienia w terenie (a pełnomocnik skarżącej nie przedstawił dowodów i świadków na to), by od północno - zachodniego narożnika działki [...] do poprzecznego zabetonowania na drodze dojazdowej do pól i budynku nr [...] kiedykolwiek istniał rowek odprowadzający wody opadowe. Odprowadzenie wody było ale tylko z działki [...] tj. od poprzecznego zabetonowania na drodze (na tej działce) po cieku wodnego w kierunku zachodnim. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.K. zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie dołożenia starań w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w sprawie; naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. w związku z treścią art. 40 § 1 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie pełnomocnika strony w formie przepisanej prawem o miejscu i czasie przeprowadzenia dowodu z oględzin biegłego które miały miejsce w dniu 16 listopada 2011 r.; naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania całościowego materiału dowodowego oraz nie dokonanie całościowej jego krytycznej oceny. Skarżąca podniosła, że w przedmiotowym przypadku działka nr [...] znajduje się poniżej działki nr [...] i spadek terenu powoduje spływ wód z terenu działki nr [...] na teren działki nr[...] . Na działce nr [...] znajduje się m.in. dom mieszkalny z którego połaci dachowej odprowadzane są wody opadowe systemem rur do gruntu. Na granicy działek [...] i [...] wzniesiony został natomiast murek (podmurówka ogrodzenia), który kanalizuje spływ wód opadowych w ten sposób, iż uniemożliwia im odpływ zgodnie z nachyleniem stoku. Spływ odbywa się niejako w poprzek nachylenia do narożnika ogrodzenia gdzie następuje jej spiętrzenie i przelewanie się przez murek co powoduje podmywania i zrywanie gleby na terenie działki [...]. W celu zapobieżeniu takiemu zalewaniu na terenie działki [...] wykonany został rowek odprowadzający nadmiar wód do zabetonowania w drodze, a dalej rowem do cieku bez nazwy w kierunku zachodnim. Organ uznał za zbędne badanie szkód poczynionych przez spływ wód z działki nr [...]na terenie działki nr[...] , gdyż podzielił w całości wywody poczynione przez biegłego, co do braku zastosowania w sprawie regulacji art. 29 ustawy Prawo wodne wskazując, że z uwagi na upływ czasu zmiany poczynione na gruncie działki nr [...] uległy nijako legalizacji w myśl regulacji art. 50 ust. 1ww. ustawy. Zdaniem skarżącej takie stanowisko organu jest błędne. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. odmawiającą przywrócenia stanu poprzedniego spływu wód bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] w związku ze stwierdzeniem przez organ, iż nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie (działce nr [...] ). Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, skutkiem czego organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy. Analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie wskazuje, że ustalenia organów prowadzących postępowanie nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia miały istotny wpływ na sposób orzekania. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Zgodnie z zastosowanym w sprawie przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich; odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W ust. 2 art. 29 przewidziano, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ponadto w myśl art. 29 ust. 3 cyt. ustawy jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wskazać należy, że wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego pozwalającego na jednoznaczne stwierdzenie, czy właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim, czy też do naruszenia stosunków wodnych nie doszło. Ponadto w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych na gruncie przedmiot postępowania powinien być określony w taki sposób, by w przypadku stwierdzenia, że do takiego naruszenia stosunków wodnych doszło ze szkodą dla konkretnej działki, rozstrzygnięcie organu obejmowało wszystkich właścicieli nieruchomości, którzy swoim działaniem przyczynili się do naruszenia tych stosunków. Z przedstawionych przez organ akt wynika, iż prowadzone pierwotnie osobno sprawy tj. sprawa dotycząca powstania szkód na działce nr [...] w wyniku likwidacji odpływu na położonej wyżej działce nr [...] oraz sprawa spływu wód opadowych z działki nr [...] na działkę [...] zostały połączone do wspólnego rozpoznania. Sporządzona w grudniu 2011 r. opinia biegłego hydrologa odnosi się już do zarówno do problemu spływu wód z działki nr [...] jak i zabetonowania studzienki na działce nr ] [...]. W załączonej do akt sprawy opinii biegły stwierdził, że w wyniku likwidacji przez J.Ł. odpływu wody z drogi dojazdowej do budynku nr [...] woda spływa w okresie opadowym na działkę nr [...] , która położona jest poniżej działki nr [...] powodując jej zalewanie. Biegły wskazał, że odprowadzeniu wody na działkę nr [...]sprzyja także fakt wybetonowania spływu z drogi oraz uformowanie tego spływu w kierunku kiedyś istniejącej studzienki na działce nr[...].. W chwili obecnej odpływ wody z drogi następuje na działce nr[...].. Uformowanie spływu wody z drogi, likwidacja odpływu, nie wykoszenie trawy i rosnące krzaki, a także ukształtowanie terenu spowodowane zasypaniem rowu na działce nr [...] powodują, że odprowadzana woda rozlewa się po części po części działki nr [...] powodując jej podtopienia i częściowe zalewanie. Zdaniem biegłego w przedmiotowej sprawie zasadne jest wydanie decyzji zobowiązującej do przywrócenia stanu poprzedniego. Odnosząc się do zmiany stanu wody na gruncie w wyniku odprowadzania wody z rynien budynku położonego na działce [...] biegły stwierdził, że wykonane odwodnienie z rynien nie doprowadziło do zmiany stanu wody na gruncie, która spowodowałaby szkody na działce nr[...]. Wskazał również, że murek na działce [...] wykonany został w 1977 r. i od tego czasu nie wykonano żadnych prac przy murku mogących zmienić stan wody na gruncie. Biegły stwierdził, że murek posiada dziury przez które może przedostać się woda, jednak jego likwidacja spowodowałaby, iż cała woda z działki [...] spływałaby na działkę nr [...] która położona jest niżej. Powołując się na powyższą opinię organy stwierdziły, iż w sprawie nie zachodzi konieczność nakazania współwłaścicielom działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego spływu wód lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...] Jednocześnie z uzasadnienia obu decyzji wynika, że prowadzone postępowanie dotyczyło nie tylko spływu wody z działki nr [...] lecz także szkód powstałych na działce nr [...] w wyniku likwidacji studzienki na działce nr [...]. Podjęte przez organy rozstrzygnięcie pozostaje zatem w oczywistej sprzeczność z przedstawioną opinią biegłego, z której wynika, że działka nr [...] jest zalewana w wyniku zmiany stanu wody na gruncie (działce nr [...] Skoro już organy prowadzące postępowanie połączył obydwie sprawy, nie powinny ograniczać swojego rozstrzygnięcia tylko do oceny stanu wody na działce nr [...] . W świetle powyższego stwierdzić należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do odmowy wydania decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących spływu wody z działki nr [...] na działkę [...] wskazać należy, iż jak wynika ze sporządzonej ekspertyzy oraz załączonego materiału fotograficznego na granicy działek nr [...] i nr [...] istnieje murek, który hamuje spływ wody opadowej na działk[...].. Ponieważ jednak, mur ten, jak wynika z uwag biegłego, jest w złym stanie technicznym, przedostaje się przez niego woda. To okoliczność nie stanowi jednak sama w sobie zmiany stanu wody na gruncie. Przepis art. 29 ustawy Prawo wodne odnosi się do takich sytuacji, w których właściciel gruntu poprzez swoje działanie (czy też działanie osób trzecich) powoduje zmianę stanu wody na gruncie, czego skutkiem musi być spowodowanie szkody na gruncie sąsiednim. W rozpatrywanym przypadku zalewanie działki nr [...] nie jest spowodowane działaniem właściciela sąsiedniej działki, lecz złym utrzymaniem murku. Można by rozważać, czy sprawę w tym zakresie nie powinny rozpoznawać organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania w przedmiocie utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym (w zależności od ustaleń co do konstrukcji i stanu technicznego tego obiektu) ale z całą pewnością nie można jej rozpatrywać jako naruszenie stosunków wodnych. Zwrócić należy przy tym uwagę, że w ustaleniach organów i biegłego istnieją rozbieżności, co do tego kiedy ów murek został zbudowany. Wskazano bowiem, że powstał on w 1977 r., równocześnie stwierdzając, że w obrębie działki nr [...] od co najmniej 1983 r. nic się nie zmieniło. Podnieść także należy, że organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, kto jest właścicielem, czy też współwłaścicielami działek nr [...] i [...] Sąd zwraca też z urzędu uwagę, że nadesłane przez Kolegium wraz ze skargą akta administracyjne są niekompletne, gdyż nie zawierają szeregu istotnych dokumentów, w tym takich na które powołują się same organy w swoich decyzjach, jak również biegły w opinii hydrologicznej. Brak jest m.in. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] którą, jak podaje organ, przekazano do ponownego rozpatrzenia sprawę zasypanej studzienki na działce nr[...] , a także akt tej sprawy, brak jest także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2003 r. mającej nakazywać likwidację odprowadzania wody (rurociągu) z działki nr [...] W aktach nie ma również mapy sytuacyjno-wysokościowej niezbędnej do tego, by ustalić spadek terenu pomiędzy działkami. W końcu brak jest pełnomocnictwa do prowadzenia sprawy udzielonego przez M.K. i A.K. , M. S. Rozpoznając sprawę ponownie organy prowadzące postępowanie zobowiązane będą uwzględnić powyższe uwagi sądu, w szczególności te odnoszące się do oraz uzupełnienia materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnia opinii rzeczoznawczy która wskazuje na ewidentne naruszenie stosunków wodnych właścicieli działki [...] ze szkodą na działkę [...]. Z tych względów sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.