II SA/Kr 1236/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia pozostawania bez pracy na skutek represji politycznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i osób Represjonowanych w W. na rzecz skarżącej P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia 20 marca 2018 r., Nr [...], działając na podstawie art. 117 ust. 4 w zw. z art 6 ust. 2 pkt 6 "a" ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 887 z późn. zm.), art 22 z ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 roku, poz.12 5 5) w sprawie P. K., odmówił potwierdzenia, że P. K. nie wykonywał pracy z przyczyn politycznych w okresach od 1.10.1981 r. do 10.02.1982 r., od 24.07.1982 r. do 30.09.1982 r. oraz od 1.10.1985 r. do 23.04.1986 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że P. K. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o potwierdzenie na podstawie art. 6 ust 2 pkt 6 "a" ustawy z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, że pozostawał bez pracy z przyczyn politycznych we wskazanych wyżej okresach. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 887): przy ustalaniu prawa do emerytury i renty i obliczaniu ich wysokości uwzględnia się (...), następujące okresy: 1) składkowe, o których mowa w art. 6; Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 10 tej ustawy okresem składkowym jest okres świadczenia pracy po 1956 r. na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do kwietnia 1989 r., a zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 6a ustawy za okresy składkowe uważa się okresy niewykonywania pracy przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych. Organ pismem z dnia 12 września 2017 r. wezwał wnioskodawcę o nadesłanie informacji z organu emerytalno-rentowego o okresach składkowych i nieskładkowych oraz przedłożenie dowodów potwierdzających podnoszone okoliczności. W odpowiedzi wnioskodawca nadesłał do Urzędu trzy oświadczenia świadków tej samej treści, sporządzone we wrześniu 2017 r. J. P., A. D. oraz J. W. potwierdzili, iż strona we wskazanych wyżej przedziałach czasowych aktywnie poszukiwała pracy i nie mogła jej znaleźć - wskutek represji politycznych pozostawała bez zatrudnienia. Wraz z pismem z dnia 12 września 2017 r. strona nadesłała do Urzędu informację z organu emerytalno-rentowego, z której wynika, iż okresy od 1.10.1981 r. do 10.02.1982 r., od 24.07.1982 r. do 30.09.1982 r. zostały uwzględnione przy obliczaniu wysokości renty pobieraj przez P. K.. Pismem z dnia 11 października 2017 r. organ zwrócił się do strony o szczegółowe opisanie represji, jakich doświadczył w latach 80 ubiegłego wieku. W odpowiedzi strona wniosła o przesłuchanie świadków, których oświadczenia znajdują się w aktach sprawy. Działając na podstawie dyspozycji zawartych w K.p.a. oraz dochowując wszelkiej staranności w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy organ przesłuchał świadków w ramach pomocy prawnej. Dokonując wnikliwej analizy protokołów sporządzonych z przesłuchań świadków nie jest możliwe, aby Szef Urzędu potwierdził wskazane przez stronę przedziały czasowe jako okresy pozostawania bez pracy z powodów politycznych. Z protokołu przesłuchania siostry wnioskodawcy A. D. wynika, iż P. K. w okresie od 1.10.1981 r. do 10.02.1982 r. był studentem Uniwersytetu Ś., zaś w okresie od 24.07.1982 r. do 30.09.1982 r. miał przerwę wakacyjną przed kolejnym rokiem studiów. Zdaniem A. D. od października 1985 r. do kwietnia 1986 r. poszukiwał pracy m.in. w AZPB A., WSW A., AFM A.. Z protokołu przesłuchania J. W. wynika natomiast, że strona w okresie od października 1985 r. do 23 kwietnia 1986 r. miała problemy ze znalezieniem pracy i "poszukiwała pracy na terenie A. i w zakładach związanych z branżą meblarką na terenie K.". Świadek nie wskazał jednak jakiego rodzaju okoliczności uniemożliwiły P. K. zatrudnienie w okresie od października 1985 r. do 23 kwietnia 1986 r. J. P. oznajmiła podczas przesłuchania, iż strona poszukiwała pracy do kwietnia 1986 r. na terenie A.. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy organ nie jest w stanie uznać, iż strona pozostawała bez pracy we wnioskowanych okresach. Przedziały czasowe od 1.10.1981 r. do 10.02.1982 r., od 24.07.1982 r. do 30.09.1982 r. zostały uwzględnione przez ZUS podczas obliczania wysokości renty pobieranej przez wnioskodawcę. Żaden ze świadków nie wskazał jednak, że P. K. pozostawał bez pracy z powodów represji politycznych w okresie od października 1985 r. do 23 kwietnia 1986 r. Jedynie J. P. wskazała, iż strona od października 1981 r. do 30 września 1982 r. nie mogła pracować ani kontynuować nauki - okres ten został już jednak uznany przez ZUS przy obliczaniu świadczenia. Świadkowie oznajmili podczas przesłuchań, iż strona poszukiwała pracy, jednakże żadna z osób nie stwierdziła, iż pozostawało to w związku z działalnością opozycyjną strony, w tym internowaniem, które miało miejsce od 11 lutego 1982 r. do 23 lipca 1982 r. Wobec tak poczynionych ustaleń i braku powiązania internowania z późniejszymi problemami ze znalezieniem pracy w branży meblarskiej na terenie A. i K. w okresie 1985 -1986 r. Szef Urzędu odmówił stronie potwierdzenia, że pozostawała bez pracy na skutek represji politycznych. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek tego wniosku Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia 3 lipca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 117 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 6a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1383 ze zm.) i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 276) po ponownym rozpatrzeniu sprawy P. K.: - uchylił decyzję własną z dnia 20 marca 2018 r. nr [...], - odmówił potwierdzenia, że wnioskodawca w okresach od 01.10.1981 r. do 10.02.1982 r. oraz od 24.07.1982 r. do 30.09.1982 r. nie wykonywał pracy na skutek represji politycznych, - potwierdził, że wnioskodawca w okresie od 01.10.1985 r. do 23.04.1986 r. nie wykonywał pracy na skutek represji politycznych. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przy ustalaniu prawa do emerytury i renty i obliczaniu ich wysokości uwzględnia się okresy składkowe, o których mowa w art. 6 ustawy. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 6a FUS okresem składkowym jest okres niewykonywania pracy przed dniem 31 lipca 1990 r. z powodu represji politycznych. Po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zwrócił się do strony o m.in. o dostarczenie oświadczeń trzech świadków wymienionych przez stronę w dotychczasowej korespondencji. W ten sposób organ uzyskał dodatkowy materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie w sposób całościowy stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania organ ustalił, że P. K., jako student III roku Wydziału Techniki Uniwersytetu Ś., został internowany z dniem 11.02.1982 r. oraz wypuszczony na wolność w dniu 23.07.1982 r. Strona podniosła, że z powodu internowania w trakcie trwania roku akademickiego straciła status studenta, co winno być uznane za niewykonywanie pracy z powodu represji politycznych. Organ na podstawie oświadczeń świadków oraz zaświadczenia o stanie odbytych studiów wyższych na Uniwersytecie Ś. uznał za udowodnione, że uczelnia wyższa nie zaliczyła stronie roku akademickiego 1981-1982. Istotne jest, że na mocy art. 117 ust. 4 FUS okresy, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 10 i ust. 2 pkt 6a, mogą być udowodnione dokumentami lub zeznaniami świadków, a oceny tych dokumentów i zeznań dokonuje, w drodze decyzji, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zgodnie z przepisami o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Okres niewykonywania pracy z powodu represji politycznych, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 6a jest zaliczany jako okres składkowy, natomiast okres nauki w szkole wyższej stanowi okres nieskładkowy, o czym stanowi art. 7 pkt 9 FUS. Okres nauki w szkole wyższej stanowi odrębny tytuł w ustawie, a Szef Urzędu nie jest organem uprawnionym do jego potwierdzania. W zakresie wnioskowanego uznania przez Szefa Urzędu okresu niewykonywania pracy przez stronę z powodu represji politycznych w okresach 01.10.1981-10.02.1982 oraz 24.07.1982-30.09.1982 żądanie P. K. nie mogło uzyskać akceptacji organu i zostało rozpatrzone negatywnie. Okres niemożności studiowania nie może być utożsamiany z okresem niewykonywania pracy, ponieważ oba tytuły zostały uregulowane w jednym akcie prawnym. Należy przy tym zauważyć, że przedstawione przez stronę zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w W. z dnia 04.05.2017 r. zawiera informację, że ZUS uwzględnił przy ustalaniu prawa i wysokości renty pobieranej przez P. K. czas odbywania studiów wyższych w okresie 01.10.1979-16.10.1983 oraz 01.11.1984-30.09.1985, a także zatrudnienie na Uniwersytecie Ś. w okresie 17.10.1983-31.10.1984. Organ stwierdził, że w wyniku analizy całości dokumentacji sprawy, w szczególności zeznań trzech świadków: J. W., J. P., A. D., wyjaśnień strony oraz dokumentów archiwalnych, Szef Urzędu uznał natomiast zasadność potwierdzenia, że P. K. w okresie od 01.10.1985 r. do 23.04.1986 r. nie wykonywał pracy na skutek represji politycznych. Mając powyższe na względzie organ orzekł jak w rozstrzygnięciu decyzji. P. K. wniósł skargę na powyższą decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w części obejmującej pkt 2 tej decyzji, tj. odmowę potwierdzenia, że wnioskodawca w okresach od 1 października 1981 roku do 10 lutego 1982 roku oraz od 24 lipca 1982 roku do 30 września 1982 roku nie wykonywał pracy na skutek represji tycznych, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przyjęcie, iż zaświadczenie ZUS Inspektorat W. z dnia 4.05.2017 r. jest wystarczające. Skarżący podniósł, że zgodnie z zaświadczeniem o stanie odbytych studiów wyższych studiował od 1.10.1979 do 30.09.1985 (6 lat) i zaliczył dziesięć semestrów czyli 5 lat studiów. Brakujący okres jednego roku to okres internowania skarżącego i brakujący okres (1.10.1981 r. do 10.02.1982 r. oraz 24.07.1982 r. do 30.09.1982 r.) do jednego roku, o który skarżący się ubiega. Decyzja Szefa Urzędu Do Spraw Kombatantów Osób Represjonowanych Nr [...] z 3 lipca 2018 r. uznaje za udowodnione, że uczelnia wyższa nie zaliczyła skarżącemu roku akademickiego [...]. Zaświadczenie ZUS z 4 maja 2017 r., które przesłał do Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdza, że skarżący studiował od 01.10.1979 r. do 16.10.1983 r. i od 01.11.1984r. Skarżący zauważył, że okres jego pracy na Uniwersytecie Ś. w K. od 17.10.1983 do 31.10.1984 pokrywał się z okresem jego studiowania. Równocześnie studiował i pracował i okres ten nie jest istotny dla rozstrzygnięcia okresu 1981/1982. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga okazała się zasadna w zakresie, w jakim wskazuje na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią powołane w jej sentencji oraz uzasadnieniu przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1270): art. 6 ust. 2 pkt 6a, zgodnie z którym okresami składkowymi są m.in. okresy niewykonywania pracy przed dniem 31 lipca 1990 r. na skutek represji politycznych, oraz art. 117 ust. 4. Ten drugi przepis stanowi, że: "Okresy, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 10 i ust. 2 pkt 6a, mogą być udowodnione dokumentami lub zeznaniami świadków. Oceny tych dokumentów i zeznań dokonuje, w drodze decyzji, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zgodnie z przepisami o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego". W ocenie Sądu dokonana przez organ wykładnia powołanych przepisów, prowadząca do wyznaczenia zakresu istotnych dla rozstrzygnięcia faktów i środków dowodowych, za pomocą których powinny one być wykazane (dokumenty, zeznania świadków), jest generalnie prawidłowa i nie budzi istotnych zastrzeżeń. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest jednak wadliwa z uwagi na deficyt ustaleń faktycznych, brak oceny znajdujących się w aktach dowodów oraz brak uzasadnienia faktycznego decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Paragraf 3 powołanego przepisu precyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego spełniającego te kryteria, co więcej, można powiedzieć, że właściwe nie zawiera go w ogóle. Organ w zaskarżonej decyzji – gdy chodzi o sferę faktu – w zasadzie ograniczył się do konstatacji, że P. K. nie udokumentował podstawy faktycznej żądania potwierdzenia, że wnioskodawca w okresach od 01.10.1981 r. do 10.02.1982 r. oraz od 24.07.1982 r. do 30.09.1982 r. nie wykonywał pracy na skutek represji politycznych i że w sprawie brak jest dowodów wskazujących na to, iż pozostawanie skarżącego bez pracy w tym okresie miało podłoże polityczne. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że "Po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zwrócił się do strony o m.in. o dostarczenie oświadczeń trzech świadków wymienionych przez stronę w dotychczasowej korespondencji. W ten sposób organ uzyskał dodatkowy materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie w sposób całościowy stanu faktycznego sprawy.". Jednakże organ nie wskazał faktów, które ustalił, dowodów na których oparł swe ustalenia, ani nie dokonał oceny dowodów. Co więcej organ nawet nie wymienił imion i nazwisk "trzech świadków wymienionych przez stronę w dotychczasowej korespondencji", podczas gdy skarżący w piśmie z 30 października 2017 r. wnioskował o przesłuchanie sześciu świadków, z których organ przesłuchał tylko troje, nie podając motywów takiego działania. Ponadto jedno z oświadczeń świadka - k. 67 akt adm. - nie jest podpisane, gdy tymczasem, jak można się domyślać, bowiem organ się co do tego nie wypowiedział, także ono zostało potraktowane jako "dodatkowy materiał dowodowy". Dokumenty złożone przez skarżącego wymagają oceny z uwzględnieniem dyrektyw wynikających z art. 80 K.p.a., zaś wyniki tej oceny powinny znaleźć odzwierciedlenie w motywach rozstrzygnięcia. Dowodami, które potencjalnie mogą mieć znaczenie w niniejszej sprawie, są również dokumenty znajdujące się w aktach ZUS Inspektorat W., dotyczących renty skarżącego, numer świadczenia [...], czego nie rozważył organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Również z tego powodu stanowiska organu nie można poddać kontroli. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkuje to koniecznością uchylenia decyzji i sprawia zarazem, że należy uznać za zasadny zarzut skarżącego, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie zebrać i utrwalić w aktach sprawy, a następnie rozważyć i ocenić cały materiał dowodowy; stosownie do wyników tych czynności organ wyda rozstrzygnięcie w sprawie, opisując ustalony stan faktyczny, oceniając dowody na których się oparł, a uzasadnienie decyzji winno spełniać wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz – zgodnie z art. 135 P.p.s.a. – poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.. W razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 100 zł uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.